近來，各地連續(xù)推出社會融資PPP（即政府和社會資本合作模式，多在公共服務(wù)領(lǐng)域采用）項目，規(guī)模之大、項目之廣、投資之巨，令人瞠目結(jié)舌。

各地公布的今年引入社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目情況顯示，河北推出32個項目，投資1330億元；福建推出28個項目，投資1478億元；四川推出264個項目，投資2534億元；江西推出156個項目，投資3185億元；湖北推出235個項目，投資3700億元。5月，國家發(fā)改委公布首批PPP項目1043個，總投資1.97萬億元。這個數(shù)字顯然被低估了。因為僅全國37個城市已經(jīng)批準(zhǔn)的地鐵項目就需要7.4萬億元以上的投資，地鐵投資絕大多數(shù)將作為PPP項目融資。

即使按照上述5省平均的投資規(guī)模計算，今年全國各地推出的PPP項目也應(yīng)當(dāng)在在8萬億元以上。有關(guān)部門講，今年推出的這些項目簽約率將達(dá)到80%。這就是說基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)實現(xiàn)8萬億元投資是有可能的。雖然基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資只是國民經(jīng)濟總投資的一小部分。但是形成如此大的盤子，不能不讓人有些擔(dān)憂。

首個流域治理PPP項目樣本

“這樣的效率，在以前沒有采用PPP模式來做的情況下是不能想象的?！蹦蠈幨谐鞘袃?nèi)河管理處郭添?？崎L介紹說。在經(jīng)過近兩個月的施工準(zhǔn)備之后，南寧市那考河流域治理工程近日全面開工。而從項目開始籌備到落地實施，前后不超過四個月。

2015年2月26日，南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目正式簽約，標(biāo)志著財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》頒布后，廣西PPP建設(shè)項目正式落地南寧。

本項目也是國內(nèi)首個集流域治理、海綿城市于一體的PPP項目，整治河道全長6.635公里，主要內(nèi)容包括河道整治、河道截污、河道生態(tài)、沿岸景觀、污水處理、海綿城市、信息化監(jiān)控工程等，總投資10億元，對于創(chuàng)新環(huán)境治理模式具有重要的示范意義。

作為第一個吃螃蟹的項目，那考河流域治理PPP項目還是遇到了很多問題，比如因為時間倉促考慮不周，導(dǎo)致一些問題在項目執(zhí)行和移交階段陸續(xù)顯現(xiàn)出來。而對于郭添模他們來說，在整個項目實施的過程中的風(fēng)險已經(jīng)大大降低，對于政府來說就是從先前“既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員”轉(zhuǎn)變成了“專職做好裁判”。

“透過這個項目，我覺得我們最重要的收獲就是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，合理消化過程風(fēng)險，同時規(guī)避尋租空間，投入有限的錢來實現(xiàn)購買無限的服務(wù)?！惫砟Ｖ赋?。

PPP推進(jìn)冷熱差異大

對于PPP項目，最重要的執(zhí)行方是地方政府和社會資本，尤以縣一級地方政府為甚。他們對于PPP的推廣應(yīng)用起著關(guān)鍵性的作用。在頂層設(shè)計不斷完善的同時，他們對于不斷出臺的新文件如何學(xué)習(xí)消化？

當(dāng)前不同省份表現(xiàn)出較為不同的態(tài)度。安徽、河南、湖南、四川等省份非常積極，有的已經(jīng)推出兩批PPP試點項目。而上海、浙江、山西等則顯得較為冷靜。但整體而言，PPP目前的簽約率為10%—20%。多位專家指出，各地出臺的PPP試點項目，最重要的是展示出地方政府推廣PPP的姿態(tài)，而對于PPP模式的開花落地，我們都要多些耐心。

“此前是中央熱，地方冷；現(xiàn)在是中央熱，部分地方也熱起來，溫度還在逐漸提高。”上資深業(yè)內(nèi)人士鄭大衛(wèi)對當(dāng)前PPP項目發(fā)展情況分析道。2015年1月，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南8個省份公布了自己的PPP試點項目。而在最新國家發(fā)展改革委收錄的PPP項目庫，共有29個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市上報了項目。

但與此同時，上海、天津、湖北、山西等地卻并未列入PPP項目庫。影響各地PPP冷熱程度的原因是什么？事實上，上海是開展PPP模式最早的地區(qū)之一。但上海由于地方財政收入情況較好，并且政府（或城投公司）擁有較為成熟的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營經(jīng)驗，對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域可由政府自行建設(shè)運營，或者通過城投公司運作。在不放大債務(wù)量的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補貼社會資本。

業(yè)內(nèi)人士徐成彬指出，“PPP不是包治百病的萬能藥，而是不得已而為之。有三類項目不適合做PPP。一是完全市場化項目，如燃煤電廠等，可以充分參與市場競爭，不需要政府與社會資本的合作；二是完全公益性項目，政府自己發(fā)債融資，比PPP項目融資成本低；三是各地方政府通過城投公司，進(jìn)行BT模式建設(shè)的項目。而使用PPP模式，最低回報率往往要高于政府自己投資運營。所以在市場化程度高、經(jīng)濟發(fā)達(dá)的‘小政府，大社會’地區(qū)，PPP推廣遇冷也是非常正常的。”

PPP非唯一方法

誠然，推動基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革是我國投融資體制改革的重要方向。但是，引入社會資本參與這些領(lǐng)域的投資建設(shè)，并不一定要采用PPP模式?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》要求，積極推動在交通、水利、市政、生態(tài)、環(huán)保等相關(guān)領(lǐng)域深化改革，為社會資本進(jìn)入創(chuàng)造必要的環(huán)境條件，但并沒有強調(diào)引入社會資本投資必然要采用PPP模式。

在PPP模式操作實踐中，由于一些社會項目本身盈利能力較差，為構(gòu)建一個能夠滿足投資主體要求的商業(yè)回報模式，不得不將當(dāng)?shù)氐南∪辟Y源與PPP項目進(jìn)行捆綁開發(fā)。對于向社會資本讓利的具體額度，捆綁資源的潛在開發(fā)價值，項目未來可能面臨的各種風(fēng)險和不確定性，往往缺乏科學(xué)的分析評價。這樣不僅使PPP項目的融資成本高，而且通過簽署20年、30年的長期合約，使當(dāng)?shù)卣蜕鐣姙槲磥黹L期的項目運作付出巨大代價。

同時，由于《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出要剝離地方政府投融資平臺公司的融資功能，出現(xiàn)了全盤否定融資平臺公司的做法，轉(zhuǎn)為由名目繁多的PPP項目公司來承擔(dān)項目融資功能，操作方式花樣繁多，如成立城鎮(zhèn)化運作基金、PPP投資基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金等，且主要是從融資角度進(jìn)行方案設(shè)計，一般不考慮項目周期全過程的風(fēng)險控制及合作伙伴關(guān)系的建立。這種操作雖然披上了PPP模式的外衣，但基本上與真正的PPP模式?jīng)]有太大關(guān)系。

如果說過去的地方政府融資平臺公司是廣泛存在的影子銀行，并且孕育著金融風(fēng)險，那么目前全國各地出現(xiàn)的PPP運作公司等，則成為“影子平臺”。由于這些影子平臺不像過去的平臺公司那樣受到當(dāng)?shù)卣闹С趾图s束，其蘊藏的風(fēng)險可能比過去的平臺公司還要嚴(yán)重。