一、案例基本情況

（一）福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠

1.項目背景。上世紀(jì)90年代，福州市的垃圾主要采用填埋處理。紅廟嶺垃圾填埋場于1995年建成，設(shè)計一期工程日處理垃圾800多噸，使用20年。但隨著經(jīng)濟發(fā)展，垃圾量每年以10％以上的速度遞增，已遠超設(shè)計容量。而且垃圾填埋成本高，每填埋1噸垃圾大約需要150元，填埋的垃圾降解后產(chǎn)生的有害氣體，易產(chǎn)生溫室效應(yīng)、臭味、毒害影響等問題。2003年紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項目正式立項，占地78畝，工程總投資約4億元，設(shè)計規(guī)模為日處理1200噸生活垃圾，年發(fā)電量1.4億千瓦時。2004年底，福州市人民政府通過公開招標(biāo)與保羅投資集團全資子公司福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，授予其27年特許經(jīng)營權(quán)（含建設(shè)期和試運行期）。福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營，政府按每噸43元的價格向其支付垃圾處理費，并按約定額度、價格收購其發(fā)的電。項目于2005年8月動工建設(shè)，2007年8月完成調(diào)試投運，并通過消防、安全、環(huán)保等驗收，完成了《特許權(quán)協(xié)議》約定的各種功能性測試，2008年3月煙氣在線監(jiān)測系統(tǒng)與福建省環(huán)保監(jiān)測中心實現(xiàn)互聯(lián)，實現(xiàn)對其煙氣排放進行24小時實時監(jiān)測，2008年8月正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運營，2008年7月1日獲得國家發(fā)改委頒發(fā)的《資源綜合利用電廠認(rèn)定證書》。

2.運行情況。紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠正式投產(chǎn)以來，以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的垃圾綜合處理，社會和環(huán)保效益顯著，有效解決了紅廟嶺地區(qū)因垃圾污染帶來的隱患和日益嚴(yán)重的土壤、地表水遭受破壞的難題。垃圾焚燒發(fā)電，還可減少排放垃圾體積的85％～95％，既避免土地資源浪費，也可解決紅廟嶺垃圾填埋場因垃圾遞增使用壽命縮短的問題。目前，日均接納垃圾量約1700噸，年處理垃圾56萬噸，每日焚燒市區(qū)內(nèi)三分之二垃圾，日上網(wǎng)電量近40萬千瓦時，取得了化害為寶、造福社會的良好效益，達到了資源綜合利用的目的。通過一期項目的良好運營，今年，經(jīng)省發(fā)改委項目核準(zhǔn)批復(fù)，保羅投資集團全資子公司保羅清潔能源（福州）有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)及運營福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠二期項目，該項目設(shè)計新增一條600噸/日焚燒爐生產(chǎn)線和一臺12MW凝氣式汽輪發(fā)電機組，項目估算投資金額約2.5億元。紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠實施近10年來，運營順暢，連續(xù)安全生產(chǎn)，公眾、社會資本和政府各方對項目運行情況都較為滿意，究其原因，還是雙方在“設(shè)計規(guī)劃、合約訂立、營運監(jiān)管”等各環(huán)節(jié)做到“充分論證、明晰權(quán)責(zé)、平等合作”。

（二）福州連坂污水處理廠

1.項目背景。南臺島（即現(xiàn)今福州市倉山區(qū)）為閩江中第一大島嶼，總面積118.2平方公里。福州連坂污水處理廠建成之初，只有金山污水處理廠日處理污水5萬噸，大量未經(jīng)處理的污水仍排入內(nèi)河。為滿足南臺島經(jīng)濟發(fā)展需要，保護閩江南北港水體和南臺島地下水資源，福州市實施了連坂污水處理廠項目。該項目規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模為處理污水40萬噸/日，工程分三期建設(shè)，一期處理污水10萬噸/日，二期擴建至20萬噸/日，三期擴建至40萬噸/日，計劃分別于2010年、2015年和2020年建成。一期廠外配套污水管網(wǎng)建設(shè)工程投資3.5億元（政府出資建設(shè)），工程投資2.45億元，采用BOT方式運作，通過國際招標(biāo)選擇合作方。2008年底，最終選定同方股份有限公司，其設(shè)立福州創(chuàng)源同方水務(wù)有限公司與福州市建設(shè)局于2009年6月簽訂合作協(xié)議，并于下半年開工建設(shè)一期工程，2010年底建成投產(chǎn)，至今運營正常。

2.運行情況。連坂污水處理廠建成后，主要服務(wù)南臺島浦上大道以南90多平方公里的區(qū)域。切斷了大半個南臺島的污水源，增強了其污水處理能力。同時，使福州市污水處理能力超過60萬噸，實現(xiàn)污水處理能力達100%的目標(biāo)。2013年底，根據(jù)協(xié)議約定條款，針對項目實施過程出現(xiàn)的技術(shù)條件變更，雙方積極溝通配合，完成了投入運營以來的第一次調(diào)價工作。今年，二期擴建項目已著手立項審批等工作，預(yù)計明年初動工。

二、項目主要經(jīng)驗

1.借助專業(yè)咨詢機構(gòu)，完善合同框架設(shè)計。相比較于其他項目中“快速上馬、火速簽約、一紙合同”的匆忙，福州市政府在紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠立項之初便聘請了深圳某家專門從事垃圾處理的咨詢公司，通過咨詢公司對項目的全面分析，結(jié)合項目特點，設(shè)計合同，形成了《特許權(quán)協(xié)議》、《垃圾處理服務(wù)協(xié)議》《購電協(xié)議》、《招標(biāo)文件及其附件》、《標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及有關(guān)技術(shù)文件》、《其他構(gòu)成本協(xié)議內(nèi)容的文件》等一整套相對完整的合同體系。諸如細化到垃圾交付地點、數(shù)量、品質(zhì)，一方要求更多次數(shù)的地磅檢驗的費用由誰承擔(dān)等都做了很具體的規(guī)定。借助行業(yè)專業(yè)的視角形成與之相匹配的規(guī)范契約文本，既對項目安全性做出規(guī)定，又對各方的權(quán)責(zé)邊界進行了明確，從源頭上避免了政府主導(dǎo)合同式的“外行管內(nèi)行”或僅委托招標(biāo)代理公司出具制式合同情況造成的“先天性缺陷”，為項目的成功奠定了基礎(chǔ)。

2.科學(xué)項目規(guī)劃，發(fā)揮政企各自優(yōu)勢。面對城市發(fā)展需求和垃圾、污水處理廠選址困難及可能對周邊居民帶來的一些不利影響等矛盾，福州市通過科學(xué)規(guī)劃，利用原紅廟嶺垃圾填埋場規(guī)劃用地、運輸專用通道等已有設(shè)施，設(shè)計建設(shè)紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠，最大限度的降低了項目前期征地、拆遷和施工等風(fēng)險，又充分實現(xiàn)與原垃圾填埋場的無縫對接，減少了運營成本。同時，政府在引進社會資本負(fù)責(zé)垃圾處理，并未將所有問題和環(huán)節(jié)全部推給社會，成為“甩手掌柜”。結(jié)合本市實情，政府仍然利用已有環(huán)衛(wèi)部門力量，負(fù)責(zé)市區(qū)垃圾的收集、運輸和收費，并針對將焚燒發(fā)電產(chǎn)生的“三出”廢物（滲濾液、飛灰和爐渣），在周邊區(qū)域分塊采用BOT的方式設(shè)廠，完善了下游配套產(chǎn)業(yè)，也“變廢為寶”避免了對環(huán)境的二次污染。在連坂污水處理廠中，同樣通過合理區(qū)域規(guī)劃和分期擴容的做法，保證了項目建成后有足夠的污水處理量，不致于造成因為“吃不飽”而虧損的硬傷。通過整體分段式的規(guī)劃，不僅充分發(fā)揮了政府和企業(yè)在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢，能夠集中精力實現(xiàn)專業(yè)細分，也分散降低了項目整體風(fēng)險，阻斷了“一招不慎、滿盤皆輸”的局面出現(xiàn)。

3.公開全球招標(biāo)，篩選優(yōu)勢資本。招標(biāo)程序的公開、公平是保證挑選出合適參與資本的前提，福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠和連坂污水處理廠項目均通過公開招標(biāo)方式，面向全球征集合作伙伴，有效保證了參與者的廣泛性和競爭性。如：連坂污水處理廠招標(biāo)中吸引到柏林水務(wù)國際股份有限公司（迪拜梅地公用投資中國有限公司和北京城建道橋工程有限公司聯(lián)合體）、中國光大國際有限公司、北京桑德環(huán)保集團有限公司等諸多國內(nèi)外、國有民營各類資本參與，政府也得以充分篩選優(yōu)質(zhì)合作方。此外，在咨詢公司已建立較為完備合同框架體系的基礎(chǔ)上，政府和社會資本能更加清晰針對項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，充分論證、談判、報價，保證了中標(biāo)合作方的實力。

4.權(quán)責(zé)分配合理，項目邊界清晰。政府和福州紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電有限公司簽訂時，就對雙方權(quán)利義務(wù)進行了明確規(guī)定，保證了讓有能力的一方來承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。如：政府應(yīng)保證各種許可和批準(zhǔn)以備改造協(xié)議，履行電力收購等；社會資本應(yīng)在特許期內(nèi)自行承擔(dān)項目的所有費用及風(fēng)險，并負(fù)責(zé)本項目的設(shè)計、建設(shè)、采購、安裝、測試、試運營、運營、維護和修理等。而且，對項目邊界進行了清晰界定。垃圾焚燒發(fā)電廠從政府將垃圾運輸?shù)郊s定地點移交開始，合規(guī)處理后，產(chǎn)出電力政府按約定收購，“三出”廢物移送到約定地點結(jié)束，無約定不清或遺漏環(huán)節(jié)。連坂污水處理廠也將社會資本無法處理的管網(wǎng)建設(shè)交由政府，明確雙方合作邊界起接收污水進水的約定地點，止于污水經(jīng)過本項目處理后的交付地點。同樣基于完備的合同條款，規(guī)范各自的行為邊界，讓雙方對所承擔(dān)的風(fēng)險也有了保證，合作更為順暢。

5.設(shè)定調(diào)整機制，保障合理回報。區(qū)別于其他項目中收益調(diào)整機制缺失的情況，造成政府與社會資本“對賭”，從而出現(xiàn)不是社會資本虧損嚴(yán)重，項目無法維系，就是社會資本賺得“盆滿缽滿”政府被迫高價回購甚至不履約的局面。紅廟嶺項目協(xié)議對保底垃圾交付數(shù)量和保底量的提高、降低條件；以及垃圾處理單價變動觸發(fā)條件都做出了約定，保證項目收益情況能根據(jù)外部因素上下雙向變動，使得民生工程不淪落為“搖錢樹”，又能有效激發(fā)社會資本提高經(jīng)營效率的積極性。項目從設(shè)計之初日保底處理量1000噸，提升到現(xiàn)階段日處理量約1700噸，也從側(cè)面證明了當(dāng)前機制運行的有效性。連坂污水處理廠由于技術(shù)要求變更，政府遵從合同約定，經(jīng)雙方協(xié)商完成污水處理單價的首次調(diào)整更是落實價格調(diào)整機制，踐行“盈利不暴利”精神，保障社會資本合理回報的體現(xiàn)。

6.平等合同主體，遵循契約精神。政府在與社會資本合作中表現(xiàn)出的強勢行為，用行政命令干預(yù)合同履行，不按合同條款作為或亂作為等情況，往往成為社會資本與政府合作的最大顧慮。不規(guī)范、不對等的項目合作，是造成邊界不清、權(quán)責(zé)不明的根源，也將很多優(yōu)勢的社會資本擋在了參與提供公共服務(wù)的大門之外。政府通過“非市場化”方式簽訂的合同，是推脫了一些本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但也帶來了許多潛在或有責(zé)任。尊重市場、契約精神的缺乏也與“依法治國”的要求相悖。如此，福州市在合同中明確寫明各環(huán)節(jié)中，雙方未完成應(yīng)盡義務(wù)需要承擔(dān)的賠償、罰款等責(zé)任，更顯難能可貴。這也是調(diào)研中合作方多次表明項目成功，很大程度歸功于政府全過程參與并給予大力配合。

三、項目存在問題及完善建議

1.強化監(jiān)管能力。當(dāng)前政府對紅廟嶺垃圾焚燒的日常監(jiān)管主要依托于紅廟嶺垃圾填進廠和市容局等，人員技術(shù)力量較為薄弱。垃圾焚燒及其他行業(yè)均是專業(yè)化程序較高的領(lǐng)域，政府作為監(jiān)管者相關(guān)專業(yè)人才缺乏，往往出現(xiàn)“買的不如賣的精”的情況；過于重視行政審批，對企業(yè)營運監(jiān)管力量不足，沒有充足人員對項目進行“全過程、全方位”監(jiān)管，只能做到對產(chǎn)出指標(biāo)與監(jiān)管指標(biāo)的對照監(jiān)管，容易導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”的產(chǎn)生，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，改變“嚴(yán)進寬管”的局面，參照發(fā)達地區(qū)做法加強日常監(jiān)管力量，甚至實現(xiàn)駐廠跟蹤監(jiān)管，細化到對重要設(shè)備檢修運營情況的監(jiān)控。

2.加強中期績效評估。項目運作近十年來，雖然取得了良好的社會經(jīng)濟效益，但對于項目的約束調(diào)整機制仍停留在協(xié)議訂立之初，雙方未建立起較為完善的中期績效考評機制，不利于解決實施過程中出現(xiàn)的新問題并提升合作效率。特別是民生工程，引入社會資本運作，一定要建立在考核機制建全完善的基礎(chǔ)上，匆匆市場化，推向社會，只能變?yōu)檎八Πぁ毙袨椤?/P>