嚴(yán)格執(zhí)法問責(zé)地方政府土地市場掀七重巨浪
新一輪的土地調(diào)控來勢之猛,似乎只有令人窒息的颶風(fēng)可形容。
在頻繁的討論審議后,2006年9月,《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)出臺,涉及土地利益、政府責(zé)權(quán)等八項重要的改革內(nèi)容,宣告我國政府在土地管理和調(diào)控政策上再度進(jìn)行了重大調(diào)整。
隨后一周,國土資源部以每天一篇到兩篇的超快頻率,連發(fā)七篇政策解讀,督促市場更深刻地了解此輪全面調(diào)控的背景與意義,加快落實的步伐。
決心和力度可見一斑。
這一決斷很快在市場掀起了巨浪,房價走勢愈發(fā)迷離,利益分配、權(quán)利架構(gòu)、開發(fā)格局開始重新布局,土地二級市場則重新活躍,執(zhí)法和監(jiān)控體制有望加強———七大變局端倪漸顯。
“玉宇澄清萬里埃”似乎在望,那么,就讓暴風(fēng)雨來得更猛料些吧!(柯鵬)
嚴(yán)格執(zhí)法
問責(zé)地方政府
□本報記者柯鵬
“當(dāng)前,我國已建立了比較嚴(yán)格的土地管理法律制度體系,但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題仍很突出,法律懲處機制的作用尚未完全體現(xiàn)。針對這種局面,國務(wù)院的《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制,并就如何加強和完善法律懲處機制提出了十分具體明確的要求?!眹临Y源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人在接受國土報采訪時這樣表述。
據(jù)悉,與以往規(guī)定相比,此輪土地調(diào)控在強化對土地管理行為監(jiān)督檢查和懲處土地違法違規(guī)行為方面有諸多突破。國土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制,并對如何加強和完善法律懲處機制提出十分具體明確的要求。這一突破,意義重大。
一切規(guī)定還是要落到實處。兩個月前宣布推出的土地督察制也在這一周正式開始運行。國務(wù)院任命通知下發(fā),國土部部長孫文盛兼任國家土地總督察,國土部副部長李元兼任國家土地副總督察,國土部政策法規(guī)司司長甘藏春則以專職形式任國家土地副總督察。土地督察局將對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行合法性審查。
“對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查,主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度,保護(hù)耕地;對土地征收的合法性審查,主要是規(guī)范地方政府的征地行為,保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,防止因征地而引發(fā)群體性事件的發(fā)生?!眹敛拷榻B。
數(shù)據(jù)監(jiān)測
更準(zhǔn)、更快、更全
□本報記者柯鵬
土地市場的危局到底有多嚴(yán)重?土地調(diào)控的成果究竟幾何?客觀、全面的數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng),既是土地調(diào)控的前提,也是破舊立新的目標(biāo)。
我國第一次全國土地調(diào)查開始于1984年。時隔22年,今年8月中旬,國土資源部公布《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》,表示我國將在2010年前開展第二次全國土地調(diào)查,基本建立土地統(tǒng)一調(diào)查制度;全面、準(zhǔn)確地掌握全國土地數(shù)據(jù)。
國土資源部地籍管理司司長樊志全表示,開展第二次全國土地調(diào)查,目的是摸清土地資源家底,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,為嚴(yán)把土地閘門、嚴(yán)格資源管理提供依據(jù),形成科學(xué)的土地調(diào)查監(jiān)測評價體系。
隨后不久,國土資源部稱《國土資源統(tǒng)計工作改革方案》已出臺,將為國土資源部門參與宏觀調(diào)控打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?!澳壳半m然有關(guān)國土情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有500多項,但缺乏反映資源宏觀形勢、資源市場、國土資源節(jié)約集約利用等方面情況的指標(biāo)。建立一套統(tǒng)一完善的國土資源統(tǒng)計指標(biāo)體系勢在必行。”國土部表示。
房價走勢企業(yè)怕地方“白吃夜宴”
□本報記者于兵兵
當(dāng)大片的新城區(qū)開發(fā)已經(jīng)成為多年來城市經(jīng)營者彰顯業(yè)績的籌碼,當(dāng)大量的固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為GDP報表上最亮眼的數(shù)據(jù),改變這種局面無異于抽筋動骨。但是顯然,這種改變已經(jīng)開始,且大刀闊斧。
改革的動力不僅源于日益高漲的房價,更源于耕地面積的逐年減少所帶來的深層能源危機,以及“土地腐敗”下產(chǎn)生的社會不和諧音。一邊是地方政府通過土地大肆斂財,一邊是失地農(nóng)民的無所依靠。于是,平衡土地利益,在地價總額不變的情況下讓分配使用得更合理,成為這次改革的重心之一。
用國務(wù)院的表述,這是“土地利益分配機制”的變革。目的在保持房價穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,讓土地收益向三農(nóng)傾斜。
國土資源部相關(guān)人士介紹,從當(dāng)前地價構(gòu)成看,土地取得成本(征地補償安置和拆遷費用)、開發(fā)成本(幾通一平費用)和政府收益(相關(guān)稅費和土地純收益),大體各占三分之一,其中被征地農(nóng)民補償安置費用明顯偏低。
對此,《通知》規(guī)定,未來土地出讓收入的使用必須向“三農(nóng)”傾斜:土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農(nóng)民社會保障所需要資金的不足,其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。三農(nóng)優(yōu)先,成為土地利益分配的重要原則。另外,包括新增建設(shè)用地有償使用費,城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費都將大幅提高,并專項用于基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)、土地整理和耕地開發(fā)。
即將提高標(biāo)準(zhǔn)的還有工業(yè)用地價格。相關(guān)人士稱,隨著招拍掛制度的完善及工業(yè)用地最低地價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一出臺,工業(yè)用地價格可能上升50%以上。
然而,隨著地價相關(guān)成本的上升,社會開始了另一種質(zhì)疑,即這種地價成本的增加是否會轉(zhuǎn)稼到房價上,造成最終由消費者再次承擔(dān)地方政府的必要支出?對此,國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人高調(diào)表示,土地成本提高將以地方政府純收入減少來平衡,地價基本不變。但也有業(yè)內(nèi)人士指出,工業(yè)用地的價格變化會縱向傳導(dǎo)到工業(yè)產(chǎn)品的價格,也會橫向傳導(dǎo)到其它類型土地的價格。
地價成本的提高在開發(fā)商中的影響反而波瀾不驚?!盁o論稅費怎樣提高,對價格不會有太大影響。各種稅費加一起也沒幾萬塊錢,招拍掛的土地出讓金仍是地價的最大一頭?!蹦炒笮蛧Y開發(fā)企業(yè)老總介紹。
而開發(fā)商擔(dān)心的是,隨著地方政府純收入的減少,地方是否又會想出其它的辦法變相增加土地收入。某些城市在近期的土地招拍掛過程中已經(jīng)出現(xiàn)更加苛刻的出讓條件,比如低價回購部分物業(yè)等?!盁o論哪塊地政府都想白吃一口,這樣的招標(biāo)條件對開發(fā)商來說就顯得很難做。”一家參與競標(biāo)的開發(fā)商稱。
爭利,仍然是地方與中央,政府與企業(yè),企業(yè)與消費者不可回避的矛盾之一。在政府與開發(fā)商的獲利減少時,如何防止他們把地價蛋糕做大,進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁到房價,仍是管理者的重要課題。
利益重分地方財政或陷困局
□本報記者于兵兵
幾千年來,當(dāng)一代代農(nóng)民面朝黃土背朝天地耕種時,他們一定想不到這些土地,會給今天的地方政府帶來如此多的利益。賣地,正成為各地方支持城市建設(shè)的最重要資金來源。
自從1994年實行分稅制后,為鼓勵地方建設(shè),土地出讓金逐漸從中央財政退出,大多成為地方財政的主要支撐。有媒體報道,在很多地方,土地收入占地方財政收入的一半以上,且多在預(yù)算體外循環(huán)。到2005年,全國各地方政府收取的土地出讓金收益為5800億元,而同年中國財政收入剛剛突破3萬億元。
“獲益于土地”的地方政府,也因此有了足夠的“土地沖動”,雖經(jīng)多次調(diào)控,依然存在建設(shè)用地總量增長太快、工業(yè)用地過度擴張,違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。
對于這些問題,此次調(diào)控明確規(guī)定,未來土地出讓收入將納入預(yù)算管理,繳入地方國庫,實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入,而是要按照財政預(yù)算管理的要求,經(jīng)過批準(zhǔn)才能使用。有了這項規(guī)定,以前存在的土地出讓收入使用缺乏監(jiān)督的問題將得到遏止。
另外,隨著征地補償費用、新增建設(shè)用地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)的提高,地方政府的土地凈收益將有所減少。無疑,這些都將直接影響地方財政收入。數(shù)據(jù)顯示,上海今年上半年的房地產(chǎn)收益相比去年同期急降40多億,即降幅達(dá)17%以上。
但是,仍有業(yè)內(nèi)人士指出,由于地方政府需要將新增建設(shè)用地有償使用費(即新增建設(shè)用地平均純收益)的30%上交中央,地方政府瞞報漏報的現(xiàn)象仍不可避免,而隨著招拍掛地價的不斷上漲,即便上述費用提高一至兩倍,在整個土地收益的比重不足以抑制地方政府的“賣地沖動”。
權(quán)利重構(gòu)土地大權(quán)再分配
□本報記者于兵兵
根據(jù)此輪土地調(diào)控的精神,在土地審批權(quán)、監(jiān)督管理權(quán),以及價格標(biāo)準(zhǔn)制度權(quán)等各方面,地方與中央來了一次權(quán)利分配大調(diào)整。政府官方口徑將其稱為一次“行政權(quán)利的‘自我革命’”。
根據(jù)責(zé)權(quán)一致的原則,地方政府在對各項土地政策效果負(fù)有責(zé)任的同時,也有了更大的執(zhí)行權(quán)利,一些由中央部門插手實際業(yè)務(wù)的情況將得到改善。比如在城市建設(shè)用地審批方式上,以往,人口在50萬以上的城市建設(shè)用地須按土地利用年度計劃分批次報國務(wù)院審批,經(jīng)過層層審查,審批時間拖得很長,效率難以提高。于是一些地方的建設(shè)用地項目邊報邊用或者干脆不報批,占了地再說。
對此,國務(wù)院通知規(guī)定,在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收,調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報,經(jīng)國土資源部審核,報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施,實施方案報國土資源部備案。
國土資源部評價,將城市建設(shè)用地的審批權(quán)前移至省級政府,由其負(fù)責(zé)嚴(yán)格把關(guān)和組織實施,可以減化審批環(huán)節(jié),提高行政效率。審批方式調(diào)整后,省級政府就不再是“二傳手”,而要對城市建設(shè)用地的合法性、合規(guī)性和合理性負(fù)總責(zé),并可以在省域范圍內(nèi),更好地履行調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的職能。
中央相關(guān)部門則由原來的直接參與審批,退回后期監(jiān)督管理的角色。從繁瑣的審批事務(wù)中解脫出來,把主要精力用于基層調(diào)查、指導(dǎo)檢查和研究制定政策等。
唯一收回中央的權(quán)利是工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。而這一政策是針對一些地方人為壓低工業(yè)地價,甚至是低地價、零地價、負(fù)地價等工業(yè)用地出讓問題提出的,以抑制工業(yè)用地的過度擴張。
“中央權(quán)利有收有放,地方責(zé)權(quán)科學(xué)對應(yīng)是此次土地調(diào)控的重要特征。權(quán)利分配合理才能保證政策的有效執(zhí)行?!蓖恋胤治鋈耸勘硎?。
開發(fā)格局盤活閑置成主流
□本報記者李和裕
就目前的“土地新政”,業(yè)內(nèi)認(rèn)為還很難斷定日后房地產(chǎn)用地供應(yīng)、開發(fā)量上的變化,但這次政策已經(jīng)給出了一個明確的信號———嚴(yán)控新增用地。而如果新增用地真被控制住,那么存量土地就將成為各地政府考慮的重要對象,整個土地開發(fā)的格局也將發(fā)生實質(zhì)性改變。
從這次“土地新政”所提出的措施來看,首要目標(biāo)就是“保護(hù)耕地、嚴(yán)控新增”?!秶鴦?wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中已指出,建設(shè)用地總量增長過快,違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止,嚴(yán)把土地“閘門”任務(wù)仍然十分艱巨。所以國務(wù)院提出明確要求:進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任,提高新增用地成本,切實保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計,禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
而在業(yè)內(nèi)看來,土地新政既出,依法處理存量土地將成為各地政府今后土地工作中的重要舉措。未來的土地開發(fā)格局中,盤活閑置將成為主流。
事實上,今年的“國六條”及其后的各部委細(xì)則中提出的土地調(diào)控要求已經(jīng)劍指存量土地?!坝捎谠S多地方的大量土地不是儲備在政府手里,而是囤積在開發(fā)商手中,一旦真的展開行動,動作將是空前的,也將是一場利益與政策的巨大博弈。”中國指數(shù)研究院的專家這樣表示。
此外,一些房地產(chǎn)分析師還表示,短期來看,土地新政的出臺實施,會對開發(fā)供地量產(chǎn)生一定影響;但長遠(yuǎn)來看,各地政府肯定會通盤考慮,制定對當(dāng)?shù)貋碚f適量的土地供應(yīng)計劃,特別是對存量土地的再利用,大部分城市的土地供應(yīng)量應(yīng)會相對平穩(wěn)合理。
土地交易二級市場重活躍
□本報記者李和裕
土地是開發(fā)商的生存之本,但迫于中央調(diào)控,政府收緊土地“閘門”及招拍掛出讓競爭之激烈,一些開發(fā)商開始將注意力轉(zhuǎn)向土地二級市場,同有地公司合作或通過收購兼并拿地的情況將日漸增多。
事實上,在經(jīng)歷了前年的“8.31”大限和去年的市場調(diào)控后,今年的調(diào)控風(fēng)暴更讓開發(fā)商感到后怕。一方面,國家此輪表示嚴(yán)控新增用地、嚴(yán)把土地“閘門”;另一方面,土地一級市場的“門檻”也越來越高。
由于市場環(huán)境變化,越來越多的開發(fā)商把目光瞄向了土地二級市場。在去年初,萬科集團(tuán)董事長王石便語出驚人:“以后靠政府賣地會餓死。”隨后,除了在土地一級市場繼續(xù)突進(jìn),萬科以并購南都、入股嘉華等曲線獲得了不少土地。
五合智庫的分析師表示,開發(fā)商對土地儲備的要求一般是滿足企業(yè)3年內(nèi)的開發(fā)要求,不滿3年的可能會出現(xiàn)“斷頓”危機,而如果超過3年儲備,則可能在資金等環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險。這意味著開發(fā)商每年開發(fā)完一定份額后,都要增加土地的未來存量,以備未來發(fā)展之需,如果他們在一級市場上得到滿足,二手土地市場自然成為另一個選擇。
中原地產(chǎn)的分析師也認(rèn)為,在目前土地公開交易優(yōu)質(zhì)地塊僧多粥少的情況下,土地二級市場無疑給開發(fā)商提供了更多拿地途徑,未來土地二手市場也將更趨活躍。
來自: 上海證券報