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朱文錦事件背后:上海土地交易制度被關(guān)注

http://mamafrist.com 2015年09月19日        

11月3日,上海市房地局土地利用處處長朱文錦被帶走“隔離調(diào)查”。


  因手握上海全市土地出讓、交易的審批大權(quán)和土地出讓金的管理大權(quán),朱文錦曾經(jīng)炙手可熱。在這幾年急飆狂進的上海樓市背后,低調(diào)隱身幕后的他通過調(diào)節(jié)手中的土地閥門,所起的作用不可小覷。

  二級市場的守門人

  據(jù)房地局內(nèi)部人士回憶,朱文錦在1995年前后到市房地局土地利用處任職,1999年擔(dān)任土地利用處副處長,2003年任處長。此前,他在黃浦區(qū)房地局任副局長。

  “從表面上看,土地利用處只是土地交易的登記備案機構(gòu),權(quán)限并不大。”房地局一內(nèi)部人士表示,從2001年開始,上海新增土地出讓使用公開招投標的方式,由上海土地儲備中心運作,和土地利用處沒有太大關(guān)聯(lián)。但是,實際情況并非像表面看上去那么簡單。

  土地利用處最主要的職權(quán)是處理歷年土地遺留問題,其中最重要的一項是閑置土地的清理。統(tǒng)計資料顯示,截至去年,上海歷年已經(jīng)批租出去,卻閑置在開發(fā)商手上的土地超過6000公頃。

  按1.5的容積率,6000公頃土地就是9000萬平方米建筑面積,是上海3年房地產(chǎn)供應(yīng)量的總和還要多。事實上,正是這6000公頃,成為目前攪動房產(chǎn)市場土地供應(yīng)量的主力。

  2004年年初,國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知,開始收緊土地閘門,控制新增土地供應(yīng)量。2004年年初一直到8月份,上海沒有一幅新增土地出讓招投標公告,2005年,上海一級市場住宅用地招標僅一幅地塊。

  但是,2004年、2005年,上海房地產(chǎn)供應(yīng)量分別達到2500萬平方米、3000萬平方米?!斑@兩年開發(fā)的房地產(chǎn),主要來自閑置土地的開發(fā)?!蹦呈袑賴蟾笨傉f。

  對閑置土地怎么處理,哪些收回,那些延期開發(fā)等等,《上海土地儲備辦法》的規(guī)定是原則性的。

  “具體到每個地塊,土地利用處有很大的騰挪空間,是同意其繼續(xù)延期開發(fā)還是在經(jīng)濟上處罰,甚至收回使用權(quán),都是他們決定?!狈康鼐謨?nèi)部人士透露。

  實際情況是,“上海近兩年雖然處理力度不小,但真正采取收回土地,重新儲備還非常少見?!?br>
  去年底,市房地局提供的一份《關(guān)于上海市閑置土地處理的情況》顯示,“到目前為止,全市已經(jīng)開工或收回調(diào)整的閑置土地298幅,面積2100公頃?!睂τ谑栈氐拈e置土地量,市房地局從未給過明確的數(shù)字。

  對開發(fā)商來說,前幾年拿地的價格和近一兩年通過招投標拿地的價格不可同日而語。同意其延期開發(fā),就意味著可以以很低廉的價格獲取幾年間的巨額時間差收益。而一旦收回,則僅僅只能拿回當(dāng)時繳納的土地出讓金和銀行利息。因此,開發(fā)商無不想盡各種辦法避免收回。

  “土地利用處在某種程度上就成了非公開二級市場的把關(guān)部門?!鄙虾J猩缈圃悍康禺a(chǎn)業(yè)研究中心某人士表示。

  補地價的游戲

  除了閑置土地的清理外,朱文錦所在的土地利用處,另一項重要的權(quán)力是“補地價”。

  一些房地產(chǎn)項目因為規(guī)劃更改,或者根據(jù)周邊建設(shè)情況進行規(guī)劃調(diào)整后,總建筑面積增加,必須補繳土地出讓金,俗稱“補地價”。而這必須到土地利用處審批。

  “這種審批彈性很大?!狈康鼐謨?nèi)部人士強調(diào)說。

  目前,上海市對項目規(guī)劃變更等原因產(chǎn)生的補地價的手續(xù),具體補價數(shù)量等有成文的標準,并不是由土地利用處臨時核定。但是,對于是否核準項目的變更,土地利用處擁有相當(dāng)大的權(quán)力。

  按照程序,規(guī)劃變更首先要通過規(guī)劃部門的審核,然后再通過土地利用處的審核,再交齊“土地出讓金”。

  也就是說,并不是所有通過規(guī)劃部門的項目變更都能通過土地利用處審核。

  比如,有一些房地產(chǎn)項目形態(tài)往往通過規(guī)劃審核,但最終在土地利用處被卡。典型的如商住兩用公寓項目,由于土地性質(zhì)模糊,加上再更改規(guī)劃,就很難審批通過。

  問題何在?

  政府通過土地儲備中心和土地利用處,將一級土地市場和二級土地市場分離,并掌握在手上。

  土地儲備中心分收購、儲備、出讓三個環(huán)節(jié),其中出讓環(huán)節(jié)通過招投標的方式,是充分的市場化運作。但是,在收購環(huán)節(jié),主要是收回、征用、收購、圍墾等方式,尤其是征用方式,運用政府權(quán)力進行征用,大多數(shù)情況下并沒有實現(xiàn)市場化的運作。

  而在二級市場上,問題同樣突出。一些開發(fā)商早年以低廉的價格取得土地后,囤而不用。近兩年,由于大量的公共財政和市政建設(shè),比如軌道交通帶來了土地增值收益,但是,政府往往卻沒有能充分享受市政投資帶來的利益。這些開發(fā)商在補繳了土地出讓金或者經(jīng)濟處罰之后,就將這些增值收益占為己有。

  此外,目前土地出讓金是政府預(yù)算外收入,每年政府通過出讓土地獲得了多少土地出讓金,這些土地出讓金去向何處,都是未知數(shù)。歷年上海市人大會議上,都有代表提出要預(yù)算外收入公開,但至今沒有下文。

陳芳 來源:21世紀經(jīng)濟報道

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