政府和社會資本合作(簡稱PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。為推進(jìn)政府和社會資本合作模式，國務(wù)院和財政部、國家發(fā)改委相繼出臺了一系列文件，對政府和社會資本合作模式進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。環(huán)境保護(hù)是我國的一項基本國策，是政府基本公共服務(wù)的重要構(gòu)成，是推進(jìn)政府和社會資本合作的重要領(lǐng)域。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府和社會資本合作，是深化環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要內(nèi)容，有利于全面提升環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給能力與供給效率，盤活社會資本存量，拓寬環(huán)境保護(hù)投融資渠道，實現(xiàn)社會資本與環(huán)境保護(hù)需求有效融合，是保障環(huán)境保護(hù)資金投入的重要途徑。

推進(jìn)PPP的思路

推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政府和社會資本合作，要緊密圍繞環(huán)境保護(hù)的重點任務(wù)與需求進(jìn)行。隨著三大行動計劃的制定和實施，水、大氣、土壤污染防治也將成為近期環(huán)境保護(hù)工作的重點。政府和社會資本合作的一個重要特征，即是合作領(lǐng)域?qū)儆谡聶?quán)范圍，屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)供給范疇。在大氣污染防治方面，較多地體現(xiàn)為企業(yè)事權(quán)。而在水污染防治方面，包括安全飲水保障、市政污水處理、流域水環(huán)境綜合整治、湖泊保護(hù)等，更多地體現(xiàn)為政府事權(quán)。鑒于此，將水污染防治作為政府和社會資本合作的著力點和突破口，具有重要的示范意義和現(xiàn)實需求。

目前環(huán)境公共服務(wù)和產(chǎn)品主要以政府供給為主，社會資本投入較少。政府和社會資本合作的領(lǐng)域與模式不清晰、投資回報機(jī)制不健全、公平安全的社會資本投資環(huán)境不完善、引導(dǎo)社會資本投入的機(jī)制不規(guī)范等問題，是制約社會資本投入的關(guān)鍵瓶頸。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)項目政府和社會資本合作，要以提高社會資本環(huán)境保護(hù)投入積極性、主動性為方向，以建立穩(wěn)定的投資回報機(jī)制、健全公平安全的投資環(huán)境、優(yōu)化社會資本投入的引導(dǎo)機(jī)制為重點，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水污染防治項目建設(shè)運(yùn)營，增強(qiáng)環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給能力，提升供給效率。

在推進(jìn)政府和社會資本合作模式方面，要充分與國家財政資金政策結(jié)合。將國家財政資金重點支持的地區(qū)，作為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP的重點地區(qū)，要先行開展，率先垂范。在國家財政資金未支持的地區(qū)，要按照逐步推進(jìn)、務(wù)求實效的思路，積極推廣和鼓勵開展PPP模式。

推進(jìn)PPP重點領(lǐng)域與模式

按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政府和社會資本合作。在政府和社會資本合作范圍上，本著“非禁即入”、“非禁即準(zhǔn)”、“應(yīng)放盡放”的原則，逐步將適合采用PPP模式的環(huán)境保護(hù)項目全面向社會資本開放。

政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，一般具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。結(jié)合近期水污染防治任務(wù)，PPP項目要從傳統(tǒng)的市政污水處理、垃圾處置等拓展到飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理(含工業(yè)廢水毒性減排)、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等領(lǐng)域。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域項目屬性，對準(zhǔn)經(jīng)營性項目而言，具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，但經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本和收益的，如市政污水處理及管網(wǎng)建設(shè)、城市生活垃圾收運(yùn)及處置等項目，可采用服務(wù)外包、股權(quán)合作等方式，由政府授予特許經(jīng)營權(quán)，并投資建設(shè)或采取政府參股、財政補(bǔ)貼等，以O(shè)&M、LOT、BOT、TOT等方式推進(jìn)。對生態(tài)保護(hù)、安全飲水保障、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治(含農(nóng)村環(huán)境綜合整治)、污染場地修復(fù)等無項目經(jīng)濟(jì)收益但具有顯著外部收益的項目，宜采用組合開發(fā)的合作方式，將環(huán)境污染治理項目與具有收益的項目捆綁組合開發(fā)，通過開發(fā)項目收益來彌補(bǔ)環(huán)境污染治理成本，以DBFO、BOO、BOOT等方式推進(jìn)。對于缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收項目成本的公益性項目，如農(nóng)村環(huán)境綜合整治、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境事故應(yīng)急響應(yīng)等，采用政府購買服務(wù)的方式，以O(shè)&M、TO、BOO等方式推進(jìn)。

推進(jìn)PPP的主要措施

環(huán)境保護(hù)公益性特征較強(qiáng)，普遍缺乏付費(fèi)機(jī)制，難以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流與長期的收益，對社會資本投入的引導(dǎo)性不足。與此同時，透明、規(guī)范的市場環(huán)境也是制約社會資本投入的重要因素。推進(jìn)政府和社會資本合作，要著力突破制約瓶頸，強(qiáng)化政府政策引導(dǎo)，提高社會資本投入的積極性和信心。

著力構(gòu)建環(huán)境保護(hù)項目投資回報機(jī)制。建立環(huán)境保護(hù)項目投資回報機(jī)制是推進(jìn)政府和社會資本合作的重點。一是完善價格形成機(jī)制。建立和完善集體林權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、新增水資源使用權(quán)等制度，加快完善生活污水、生活垃圾、醫(yī)療廢物、危險廢物等領(lǐng)域收費(fèi)價格形成機(jī)制，基于彌補(bǔ)成本和適度盈利原則建立及動態(tài)調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是完善政府補(bǔ)貼與補(bǔ)償機(jī)制。對于欠發(fā)達(dá)、人口稀疏以及大部分農(nóng)村地區(qū)，因生活污水、生活垃圾以及醫(yī)療廢物處置收費(fèi)確實不能彌補(bǔ)項目成本和收益的，可由地方政府通過部門預(yù)算或設(shè)立財政專項資金方式給予補(bǔ)貼，并落實優(yōu)惠政策。對社會資本投入投資回報率低、風(fēng)險大的環(huán)境保護(hù)項目，視投資回報率、項目周期等具體情況，建立社會資本投入回報補(bǔ)貼機(jī)制與風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。三是鼓勵模式創(chuàng)新，通過與周邊土地開發(fā)、供水項目、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、旅游項目等經(jīng)營性較強(qiáng)的項目組合開發(fā)，吸引社會資本參與。改革城市污水管網(wǎng)建設(shè)和污水處理設(shè)施建設(shè)項目，鼓勵實施城鄉(xiāng)供排水一體化、廠網(wǎng)一體模式開發(fā)建設(shè)。市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運(yùn)營，降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資效益。四是健全政府購買環(huán)保服務(wù)機(jī)制。在不具備收費(fèi)機(jī)制的公益性領(lǐng)域，制定政府采購環(huán)境服務(wù)清單，加強(qiáng)政府環(huán)境服務(wù)采購，建立政府付費(fèi)的社會資本回報機(jī)制。

創(chuàng)造公平公正的投資環(huán)境。一是實行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入。法律法規(guī)沒有明確禁止的領(lǐng)域，要向社會資本全面放開，做到平等準(zhǔn)入、放手發(fā)展。建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。二是打破國企、央企以及地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)對本地區(qū)項目的壟斷。民營企業(yè)享有同等參與投標(biāo)的資質(zhì)，民營企業(yè)投資建設(shè)或運(yùn)營管理的環(huán)境保護(hù)項目，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，不得對民營企業(yè)設(shè)置附加條件，應(yīng)允許其依法獲得經(jīng)營收益。三是規(guī)范項目實施程序。規(guī)范選擇項目合作伙伴，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平公正公開選擇投資運(yùn)營主體，引入信譽(yù)好、有實力、管理能力強(qiáng)、安全可靠的投資主體參與環(huán)境保護(hù)項目建設(shè)運(yùn)營。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。重大環(huán)境保護(hù)工程項目按照國家基本建設(shè)程序立項建設(shè)。

健全社會投資風(fēng)險防范機(jī)制。一是建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險。二是建立收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。根據(jù)不同項目特點，要明確最低需求保障，根據(jù)通貨膨脹、匯率波動、需求變化、生產(chǎn)材料價格起伏、利息波動等因素建立調(diào)價機(jī)制。在價格調(diào)整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。三是充分論證潛在風(fēng)險。在項目規(guī)劃前期進(jìn)行科學(xué)論證，避免盲目建設(shè)帶來的風(fēng)險，如同類項目的空間區(qū)域規(guī)劃、項目功能及投資規(guī)模等，必須進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證以規(guī)避風(fēng)險。四是完善合同設(shè)計，明確建設(shè)運(yùn)營中的責(zé)權(quán)利關(guān)系、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)機(jī)制和監(jiān)管要求、違約責(zé)任及其承擔(dān)方式等內(nèi)容。對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機(jī)制。五是推行咨詢與擔(dān)保服務(wù)。鼓勵中介機(jī)構(gòu)為政府和企業(yè)提供PPP項目決策咨詢，合理規(guī)避項目實施風(fēng)險。鼓勵金融機(jī)構(gòu)在項目準(zhǔn)備階段為政府和企業(yè)提供檢驗項目架構(gòu)及商業(yè)可行性等咨詢服務(wù)。六是鼓勵采用第三方支付體系，降低社會資本投入風(fēng)險。

構(gòu)建社會資本投入引導(dǎo)機(jī)制。一是加強(qiáng)資金支持。充分結(jié)合水污染防治等相關(guān)專項資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，對PPP項目予以適度政策傾斜。綜合采用財政獎勵、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持水污染防治領(lǐng)域PPP項目實施落實。在資金使用方式上，要充分考慮PPP項目的需要，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”、“前補(bǔ)助”向“后獎勵”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化財政專項資金使用的靈活性，最大限度地發(fā)揮中央環(huán)境保護(hù)專項資金的引導(dǎo)作用，帶動社會資本投入環(huán)境保護(hù)項目。探索建立基于績效的動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，設(shè)置績效目標(biāo)并加強(qiáng)后續(xù)績效目標(biāo)考核，以績效考核帶動資金監(jiān)管。二是加強(qiáng)融資支持。鼓勵金融機(jī)構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)(抵)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用污水、垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。創(chuàng)新環(huán)境金融產(chǎn)品，為重大環(huán)保工程提供長期穩(wěn)定、低成本資金支持。積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)基金、融資擔(dān)?；?、融資租賃等環(huán)境金融服務(wù)試點。支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。

對PPP項目進(jìn)行監(jiān)管

有別于市政、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項目需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施，方可保障環(huán)境效益的發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開發(fā)模式的環(huán)境保護(hù)PPP項目，在合同設(shè)計階段就要明確相關(guān)的監(jiān)管要求，以確保社會資本對PPP項目的運(yùn)行投入。一是對資源組合開發(fā)模式的PPP項目，可采取環(huán)境保護(hù)項目前置的方式，要求社會資本在進(jìn)行相應(yīng)的資源開發(fā)之前，必須建成且保證PPP項目的正常運(yùn)行。二是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中，盡可能建立基于績效的付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進(jìn)行付費(fèi)。三是定期開展PPP項目績效評價，對項目目標(biāo)實現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整。四是建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的政府和社會資本合作項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機(jī)制。