改革開放以來，特別是自20世紀(jì)90年代末以來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，國家對行政事業(yè)單位的改革力度不斷加大，成為社會普遍關(guān)注的熱點。而行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的如何管理更是成為人們關(guān)注的焦點，是走市場化之路還是強(qiáng)化政府之手，理論界的觀點并不一致。本文通過分析和總結(jié)國內(nèi)外不同的管理運作模式，得出這樣一個基本結(jié)論，即對于行政單位國有資產(chǎn)的管理不能籠統(tǒng)地是強(qiáng)調(diào)市場之手還是突出政府之手，而必須依據(jù)資產(chǎn)和單位的特點，確定資產(chǎn)管理的政府與市場結(jié)構(gòu)模式。

　　一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理政府與市場三種結(jié)構(gòu)模式
　　(一)模式一：引入市場之手，突出市場化運作
　　南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理最大的特點就是市場化運作，被稱為“威寧模式”。南寧市本級國有資產(chǎn)總量約100億元。2002年4月，南寧市組建了威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司，通過轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)委托威寧公司實行統(tǒng)一接受、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，進(jìn)行市場化運作。其核心內(nèi)容是：改革國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，由原來的實物管理轉(zhuǎn)為價值管理；把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化，非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，辦公資源市場化、流動化。通過對經(jīng)營性資產(chǎn)的市場化運作，實現(xiàn)資產(chǎn)的安全、完整和保值增值。主要做法包括三個步驟：一是由市財政局運作，成立國有獨資資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司；二是各有關(guān)單位分期分批向公司移交行政事業(yè)性資產(chǎn)；三是由公司對移交后的資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化管理與運作。其基本經(jīng)驗可以概括為“集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運作。
　　1.集中管理。集中管理主要表現(xiàn)在兩個方面。一是對各單位用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)由資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這些資產(chǎn)主要包括商鋪、門面、賓館等不動產(chǎn)，以及招待所、培訓(xùn)中心、印刷廠等經(jīng)濟(jì)實體。二是對行政辦公樓集中管理、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置，并計劃通過籌資建造行政辦公區(qū)，建立行政辦公用房統(tǒng)一建設(shè)、商品化供應(yīng)、單位租賃使用、投資價值補(bǔ)償、再投資發(fā)展的良性循環(huán)和滾動發(fā)展機(jī)制。
　　2.分類處置。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司對已接收的原行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行了分類處置：部分小資產(chǎn)以直接拍賣的方式變現(xiàn)；對經(jīng)營性不動產(chǎn)實行公開掛牌競價租賃；對閑置土地及爛尾樓采取直接開發(fā)、整體轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進(jìn)行盤活；對授權(quán)托管、代管和直接管理的經(jīng)濟(jì)實體進(jìn)行資源整合，做到有進(jìn)有退，重新構(gòu)建具有優(yōu)勢的專業(yè)性公司；對行政性辦公樓進(jìn)行集中調(diào)配；對已接收的國有股權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式變現(xiàn)。
　　3.市場經(jīng)營。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司嘗試?yán)檬袌鍪侄蝸斫?jīng)營原行政事業(yè)單位資產(chǎn)，包括兩種模式：一是對原來就用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)，在公開、公平、公正原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行掛牌競價租賃陽光交易；二是對已接收的辦公樓嘗試市場化的租賃經(jīng)營。具體做法是各個行政事業(yè)單位與資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司簽訂“租賃合同”，財政局按國家有關(guān)規(guī)定向各單位分配“辦公租賃費用”，公司則在市場價格的基礎(chǔ)上打一定折扣收取租金。
　　4.資本運作。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司試圖通過對行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行市場化的資本運作，以把長期閑置、沉淀的“死資產(chǎn)”變成“活資產(chǎn)”，利用信托、公開上市等手段進(jìn)行融資，并通過并購重組、參股等資本運作手段整合資產(chǎn)，發(fā)揮公司閑散資本的潛在價值，促使存量資產(chǎn)由實物形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變。
　　(二)模式二：強(qiáng)化政府之手，加強(qiáng)制度建設(shè)和基礎(chǔ)工作
　　相比于“威寧模式”的突出市場化運作，福建省的探索則更富有政府自身國有資產(chǎn)管理水平的色彩，其基本經(jīng)驗可以概括為“統(tǒng)一政策，分級管理，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范收益”。
　　1.統(tǒng)一政策。主管部門制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，對省直行政事業(yè)單位國資管理做了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為省各行政事業(yè)單位規(guī)范國資管理提供了有力保障。
　　2.分級管理。針對廣播、教育、衛(wèi)生等系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，為充分利用各主管部門的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)條件，發(fā)揮其積極性和主動性，.在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)對部分單位實行國有資產(chǎn)委托管理。
　　3.加強(qiáng)監(jiān)管。一是規(guī)范處置行為，制定規(guī)定，明確各部門、各單位的審批權(quán)限：二是實行信息反饋和跟蹤監(jiān)督，三是取得審計部門的支持，對于審計中發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，造成國有資產(chǎn)流失的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人的責(zé)任。
　　4.規(guī)范收益。一是規(guī)范“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)審批手續(xù)，要求辦理“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的單位，必須提交可行性硏究報告，對于不履行“非轉(zhuǎn)經(jīng)”手續(xù)的單位，建議工商部門不予辦理登記；二是建立國有資產(chǎn)保值基金，各單位凡有對外投資和資產(chǎn)出租的，以其實際占用的國有資產(chǎn)總額為基數(shù)，上繳一定比例的國有資產(chǎn)保值基金，納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益專戶，實行收支兩條線管理，由財政部門監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理部門運作，集中上繳的保值基金，主要用于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的更新改造；三是積極配合有關(guān)部門推進(jìn)省直單位統(tǒng)一津貼工作，通過統(tǒng)一津貼的做法，使資產(chǎn)收益的管理得以全面規(guī)范。
　　(三)模式三：政府和市場之手并重，國有資產(chǎn)管理內(nèi)外兼修
　　北歐國家瑞典行政事業(yè)單位國資管理的經(jīng)驗具有很強(qiáng)的借鑒意義。除了制定嚴(yán)密的行政事業(yè)單位國資管理體系和制度以外，還十分注重發(fā)揮市場在行政事業(yè)單位國資管理中的作用?；窘?jīng)驗可以概括為“制度保證管理規(guī)范，市場運作提高效率”。
　　1.制度保證管理規(guī)范。包括嚴(yán)格控制行政性資產(chǎn)數(shù)量和嚴(yán)格控制政府管理國有資產(chǎn)的范圍。嚴(yán)格控制行政性資產(chǎn)數(shù)量，盡量減少財政支出，降低政府運行成本。首先是通過財政預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格控制，不列入財政預(yù)算，任何項目都不能開支，購置國家資產(chǎn)的數(shù)量，不得超過國家預(yù)算。如果遇到特殊問題需要增加支出時，要經(jīng)過批準(zhǔn)，最高不得突破財政預(yù)算總額的3%。同時，還必須在下一年度將超出部分補(bǔ)回。其次是提高財政預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，細(xì)化預(yù)算，使財政支出能夠保證國家行政事業(yè)單位的運轉(zhuǎn)需要。第三是堅持量人為出的原則。
　　嚴(yán)格控制政府管理國有資產(chǎn)的范圍。國家公務(wù)人員的住房、交通工具、福利性設(shè)施，國家都不直接進(jìn)行管理。公務(wù)員沒有福利性分房，住房同社會其他人員一樣從市場上購買。小汽車等交通工具由個人解決，全瑞典屬于政府的公務(wù)用車總共10輛，除了首相有專車以外，各國家機(jī)關(guān)不配備公務(wù)用車。
　　2.市場運作提高效率。包括兩項內(nèi)容：辦公用房市場化運作管理和完善政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制。辦公用房市場化運作與管理。全部國有房產(chǎn)實行經(jīng)營性管理，國家設(shè)立房產(chǎn)經(jīng)營公司，所有行政事業(yè)性單位向國有房產(chǎn)經(jīng)營公司和社會租用房屋，國家不提供辦公用房。租用辦公用房的房租，列入國家財政預(yù)算。1993年，瑞典政府對預(yù)算和資產(chǎn)體制實行重大改革，國家只負(fù)責(zé)明確、督促各部門的工作，不在承擔(dān)各部門和后勤服務(wù)和辦公用房。同時，撤銷房屋建筑委員會，組建四家國有房產(chǎn)經(jīng)營公司，經(jīng)營國有房產(chǎn)。具體的方法是：以現(xiàn)有國有房產(chǎn)，經(jīng)過國有資產(chǎn)評估確定價值后，作為四家國有房產(chǎn)經(jīng)營公司的國家資本金。所投資設(shè)立的四家國有房產(chǎn)公司，分別負(fù)責(zé)管理監(jiān)獄等特殊性用房經(jīng)營管理大專院校用房；經(jīng)營管理首相官邸、博物館、駐外使館等房門管理軍隊等涉及國家安全用房。這四家公司，分別由財政部國家資產(chǎn)管理局、工業(yè)、就業(yè)和通訊部管理。國有房產(chǎn)公司有三項主要任務(wù)：一是確保國有資產(chǎn)的保值增值；二是爭取較高的出租率，不能閑置房產(chǎn)；三是做到公司經(jīng)營收支平衡。公司通過市場既可將房屋租給機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，也可以租給其他單位或個人，只要支付相應(yīng)的租金。公司經(jīng)營利潤全部上繳政府，政府返一部分利潤作為新建、維修房屋再投資。
　　完善的政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制。政府采購監(jiān)督指導(dǎo)委員會負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)管理政策、政府采購咨詢指導(dǎo)，并對采購過程進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查。國家事務(wù)管理局隸屬財政部，承擔(dān)政府采購的組織與管理工作，負(fù)責(zé)瑞典中央政府管理的10個部、250個局(署)以及21個省、289個市和580個事業(yè)類單位的采購。瑞典頒布了《政府采購法》，規(guī)范了行政事業(yè)性單位的采購行為。政府采購產(chǎn)品采取公開招標(biāo)方式。政府采購的管理與監(jiān)督工作具有這樣幾個特點：一是注重分析和可行性研究，組織相關(guān)專家對市場進(jìn)行調(diào)研和分析，調(diào)整采購價格二是國家對政府采購的管理和監(jiān)督部門不撥付經(jīng)費，其經(jīng)費來源均由供應(yīng)商支付；三是政府采購信息公開、過程透明、行為規(guī)范、手續(xù)簡化；四是政府采購監(jiān)督指導(dǎo)委員會獨立行使職責(zé)，全過程監(jiān)督政府采購過程。
　　二、比較和借鑒
　　(一)比較
　　“威寧模式”的最大特點就是市場化運作，福建的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在強(qiáng)化制度上做文章，瑞典的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中制度和市場并重，這些模式我們不能簡單地比較它們的優(yōu)劣，它們之所以選擇這樣或那樣的模式，是由一定的條件所決定的。
　　“威寧模式”能夠確立并在短期內(nèi)取得較大的成效，一個重要的基礎(chǔ)就是南寧市各行政事業(yè)單位用于經(jīng)營活動的資產(chǎn)較多，從事經(jīng)營活動的行政事業(yè)單位較為普遍?！巴幠Ｊ健痹诿x上是進(jìn)行行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理體制改革，但所觸及的資產(chǎn)有很大一部分是事實上的經(jīng)營性資產(chǎn)，只不過這些資產(chǎn)過去被列為行政事業(yè)性資產(chǎn)。南寧市絕大多數(shù)行政單位和事業(yè)單位過去都進(jìn)行了不同程度的營利性活動，主要方式是蓋賓館、培訓(xùn)中心。酒店、商鋪、增加辦公樓面積用于出租等，經(jīng)費來源包括從財政申請。借款和自籌等，這些營利性資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益基本上都被各行政事業(yè)單位自行支配使用，這樣“威寧模式”就具有“撥亂反正”的性質(zhì)，大量營利性資產(chǎn)的存在，為威寧公司的市場化經(jīng)營、企業(yè)化運作奠定了基礎(chǔ)。
　　福建省之所以從加強(qiáng)制度建設(shè)人手，建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策、分級管理體制的模式，主要原因在于各系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，為充分利用各主管部門的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)條件，發(fā)揮其積極性和主動性，必須在一定的權(quán)限內(nèi)對部分的單位實行國有資產(chǎn)委托管理。但這種委托管理并不是放手不管，而是通過完善的制度和措施來保障國有資產(chǎn)的規(guī)范管理和高效利用。
　　瑞典的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制是在長期的市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的，充分反映了其國情、社會意識、道德水準(zhǔn)，因此具有明顯的市場經(jīng)濟(jì)特征。市場經(jīng)濟(jì)最重要的兩個特征，一是市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，二是完善的法律制度。長期的市場經(jīng)濟(jì)條件使得瑞典的行政事業(yè)性國資管理既有嚴(yán)密的法律制度規(guī)范，同時又注重發(fā)揮市場在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)資源配置中的優(yōu)勢。
　　(二)借鑒意義
　　南寧、福建和瑞典的行政事業(yè)單位國資管理的做法分別代表了在國資管理中處理市場和政府關(guān)系三種不同的組合方式，對它們的分析對于確定我國各個部門的行政事業(yè)單位國資管理改革的思路、模式和體制，乃至具體的運作方法都具有很強(qiáng)的借鑒意義。
　　1.對確立改革思路和模式的借鑒意義。行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理采取什么樣的模式，應(yīng)該根據(jù)國有資產(chǎn)的特點和分布狀況來確定。南寧的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)中經(jīng)營資產(chǎn)占有很大的比重，因此南寧在改革中著重強(qiáng)調(diào)了市場的作用。福建考慮到各系統(tǒng)的專業(yè)性，因此在充分賦予各管理單位自主能動性的基礎(chǔ)上，著重強(qiáng)調(diào)政府制度規(guī)范的作用，堅持統(tǒng)一政策和統(tǒng)一監(jiān)督。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，對行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)的管理必須同時注重政府和市場的作用，兩者不能偏廢。政府要加強(qiáng)行政事業(yè)性單位國資管理的立法工作，使國有資產(chǎn)的管理有法律基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩。同時，政府要對行政事業(yè)性單位國資管理體系和體制的構(gòu)建發(fā)揮指導(dǎo)作用，推進(jìn)從上至下的行政事業(yè)性單位國資管理制度變遷。行政事業(yè)性單位的國資管理可以也必須引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場在國有資產(chǎn)資源配置中的優(yōu)勢。市場機(jī)制的引入不僅僅限定在本身帶有經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)中，還應(yīng)包括一些非經(jīng)營性資產(chǎn)，例如在辦公資源的配置中，可以采用一種類似于市場機(jī)制的模式，運用房租等價格手段進(jìn)行資源的重新配置和整合。
　　2.對確立管理體制的借鑒意義
　　南寧模式是通過設(shè)立資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司，要求各有關(guān)行政事業(yè)單位向該公司移交行政事業(yè)性資產(chǎn)，改革了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，建立了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制，由原來的實物管理轉(zhuǎn)為價值管理，把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化，非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，辦公資源市場化、流動化。這是一種市場化的集中管理體制。我國各部門的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有很大一部分屬于經(jīng)營性的資產(chǎn)，或者類似于經(jīng)營性能夠模擬市場化運作的資產(chǎn)，對于這一部分資產(chǎn)，完全可以借鑒南寧的經(jīng)驗，成立一家資產(chǎn)經(jīng)營股份有限責(zé)任公司，代表國資委行使所有者職能，對這些資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，并通過市場機(jī)制來進(jìn)行配置和運作，以實現(xiàn)高效利用和保值增值。
　　福建模式充分考慮了系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，從加強(qiáng)制度建設(shè)人手，建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策分級管理的體制，這種體制既強(qiáng)調(diào)了集中統(tǒng)一，即統(tǒng)一所有權(quán)、統(tǒng)一政策，由發(fā)揮了各系統(tǒng)、部門的積極性和主觀能動性。這是一種政府化的集中管理體制。我國各部門行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)也有很大一部分具有類似的特點，對于這些資產(chǎn)，可以參考福建的經(jīng)驗，實行由部門委托機(jī)構(gòu)統(tǒng)一出資人代表、統(tǒng)一政策，由各主管單位分級管理的體制。這種體制既能保證國資委的統(tǒng)一監(jiān)管，又發(fā)揮了各主管部門的靈活性，使這些資產(chǎn)的利用效益最大化。這種體制的關(guān)鍵是建立健全嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管政策和制度。
　　瑞典是成熟、發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，其行政事業(yè)性國資管理的特點就是既強(qiáng)調(diào)市場基礎(chǔ)性作用，又有完善的法律制度來規(guī)范各行為主體。因此，不管是政府化的集中管理體制，還是市場化的集中管理體制，突出強(qiáng)調(diào)法律和法制建設(shè)在體制建立和運行中的作用至關(guān)重要。
　　3.對具體運作方式的借鑒意義
　　南寧市威寧公司設(shè)立的方式和公司章程，公司如何從各有關(guān)單位接管資產(chǎn)，以及接管后如何進(jìn)行企業(yè)化管理與運作，如何對資產(chǎn)進(jìn)行分類處置、市場經(jīng)營、資本運作，這些都值得在組建資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司中借鑒和學(xué)習(xí)。
　　福建的政策制定、監(jiān)管措施、收益管理辦法以及人員培訓(xùn)方式也有很多可取之處，例如規(guī)范處置行為、實行信息反饋和跟蹤監(jiān)督、取得審計等有關(guān)部門的支持、規(guī)范“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)審批手續(xù)、建立國有資產(chǎn)保值基金等，都是國有資產(chǎn)管理的有力措施。
　　瑞典的嚴(yán)格制度規(guī)范以及辦公用房市場化運作與管理、完善的政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制等更是值得仔細(xì)研究和學(xué)習(xí)借鑒。

來源： ：《國有資產(chǎn)管理》 　　 時間： 2005-5-11 　　 作者：李成威