環(huán)?!按蟛恐啤备母锶孕柙陧攲釉O(shè)計上“定調(diào)”
國家“十三五”規(guī)劃正在抓緊編制,與此同時,圍繞環(huán)?!按蟛恐啤钡臋C構(gòu)改革建議和構(gòu)想也紛紛浮出水面。
6月13日,國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀文稱,“已經(jīng)參與了環(huán)境保護部、國土部等部門改革方案的咨詢”,并且提交了個人研究成果。
近期,中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)、中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組、全國工商聯(lián)環(huán)境商會等也就環(huán)?!按蟛恐啤备母锾岢隽讼到y(tǒng)性建議。
值得注意的是,環(huán)保“大部制”改革仍需在頂層設(shè)計上“定調(diào)”,部門間的重重障礙更是亟待突破。
新的理念支撐
與往年環(huán)?!按蟛恐啤钡臄U權(quán)概念不同,此輪環(huán)?!按蟛恐啤蓖瞥鲇辛诵碌睦砟钪?。
目前,我國的環(huán)保職能分割為三大方面:污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門;資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門;綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國土等部門。
由于職能交叉,造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散,環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出。
常紀文分析說,理論界普遍認為,環(huán)境保護包括對自然資源的保護,環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督自己和其他部門在自然資源和環(huán)境保護方面的工作。但這一觀點并未得到相關(guān)政府部門的認同。
“其原因在于部分政府部門擔心自己分工負責的職權(quán)會因環(huán)境保護主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理而被架空,更不愿意看到另外一個非監(jiān)察性質(zhì)且與自己平級、互不統(tǒng)屬的政府部門來監(jiān)督自己的履職情況?!背<o文說。
在縱向上,環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問題在于有效性不足,即中央政府對地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的約束。“主要原因在于,地方各級環(huán)境行政主管部門的人事任免和財權(quán)都在同級黨委和政府手中。”常紀文分析說,處在夾縫之中的地方環(huán)境保護部門只能成為“騎墻派”,本地黨委、政府和商界批評時,就監(jiān)管得松一點;上級環(huán)保部門批評時,就監(jiān)管得嚴一點。
“我們的環(huán)保工作涉及的部門很多,許多職能出現(xiàn)交叉重疊?!薄拔衣犝f世界上有四大尷尬部門,中國的環(huán)保部就是其中之一?!眱赡昵?,時任環(huán)保部部長周生賢就曾如此感慨。
大氣污染、水污染、土壤污染,這三類污染物被列為環(huán)保部污染防治的重點。但實際上,環(huán)保部對水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負責,水利部對水資源保護負責;環(huán)保部管二氧化碳,而一氧化碳歸另一個部門管理。
環(huán)保部副部長潘岳也曾經(jīng)撰文稱,中國已進入環(huán)境高風險期,然而,作為中國環(huán)保的主要責任部門,卻面臨著與眾多部門職能交叉、權(quán)責不清的尷尬。
“一條河幾個部門,水利部管水,我們管岸。他們上不了岸,我們下不了水。就像那首歌,‘妹妹坐船頭,哥哥在岸上走’。大家都在搶權(quán),但一出事兒就先找環(huán)保?!迸嗽婪Q,“我國要在環(huán)保上有所突破,上至國家戰(zhàn)略,下到現(xiàn)行體制,都必須進行調(diào)整。”
三個“統(tǒng)管”部門
上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦此前曾表示,在法律上,不同的法律法規(guī)存在“打架”現(xiàn)象。
他舉例說,2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規(guī)定:“國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。
而在我國環(huán)境行政管理機構(gòu)中,事實上已經(jīng)形成了三個“統(tǒng)管”部門:一是《環(huán)保法》第7條授權(quán)的環(huán)保部門,對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;二是1998年成立的國土資源部,主管全國土地、礦產(chǎn)資源、海域等自然資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理工作;三是水行政主管部門,負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。
“我們希望環(huán)保部是一個超部門的決策機構(gòu),同時也能夠不斷強化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環(huán)境建設(shè)?!北本┐髮W環(huán)境科學與工程學院教授張世秋說。
國合會中方首席顧問、中國工程院原副院長沈國舫認為,改革有必要從修改政府五年規(guī)劃的名稱開始。
有媒體拿到的國合會《2014年年會給中國政府的政策建議》第二條,就建議將國家五年“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”名稱修改為“國民經(jīng)濟、社會與環(huán)境發(fā)展規(guī)劃”。
沈國舫說,修改政府五年規(guī)劃的名稱,確保更明確的信號和實質(zhì)內(nèi)容支撐兩者的并重,使新修訂的《環(huán)境保護法》中關(guān)于“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”的規(guī)定落到實處。
中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組介紹,根據(jù)十八屆三中全會決定,自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)管相分離已經(jīng)較為明確,但究竟是成立專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會和監(jiān)管委員會,還是在自然資源管理部門下設(shè)相對獨立的自然資源資產(chǎn)管理局和監(jiān)管局,尚未形成共識。
中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組提出的一套方案是:梳理分散在各部門的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能,集中并組建自然資源資產(chǎn)管理委員會;把分散在國土、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的自然資源保護和生態(tài)保護等職能集中起來,組建自然資源與生態(tài)保護部,統(tǒng)籌自然資源和生態(tài)保護監(jiān)管;把分散在海洋、水利、住建等部門的污染防治職能集中到環(huán)境保護部。
改革設(shè)想仍存爭議
但這一思路在常紀文看來,“優(yōu)缺點都明顯”。
他解釋說,優(yōu)點在于一個部門統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作,維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性,缺點在于改革涉及部門多,整合難度相當大,機構(gòu)過于龐雜,且工作效率不高。
“目前,世界上沒有哪個疆域和經(jīng)濟地位與我國相似的大國,能夠?qū)崿F(xiàn)這種大一統(tǒng)的體制?!背<o文說,如果國家同意這種體制,可以在該部門之下成立若干個副部級局,如國家自然資源監(jiān)管局、國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、國家核安全監(jiān)管局等,加強相關(guān)事務(wù)的綜合管理。
常紀文從橫向改革的角度提出的方案是,成立“國家生態(tài)環(huán)境部”和“國家自然資源部(委員會)”。國家生態(tài)環(huán)境部除了直接監(jiān)管自然保護區(qū)外(可以考慮納入國家公園監(jiān)管職能),還對其他生態(tài)保護工作進行統(tǒng)一規(guī)劃(如用途管制),提出統(tǒng)一標準,開展執(zhí)法監(jiān)督、進行事故調(diào)查、統(tǒng)一事故應(yīng)急、統(tǒng)一監(jiān)測預警、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一調(diào)查評估、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范等,除此之外的生態(tài)保護工作則由國家自然資源部(委員會)行使。
從縱向改革的角度,常紀文建議,加強國家一級的環(huán)境保護監(jiān)督管理能力,保障落實省一級的環(huán)保責任。國家一級除保留重大事項和跨區(qū)域、流域的事項管理權(quán),如大氣排放指標交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外,其他環(huán)境保護監(jiān)管職權(quán)下放由省一級行使。
常紀文說,目前,來自全國各地的呼聲很強烈,均呼吁為協(xié)調(diào)全國的自然資源和環(huán)境保護工作,可考慮在國務(wù)院之下設(shè)立國務(wù)院環(huán)境保護委員會及其辦公室。
以往,環(huán)境污染事件一旦發(fā)生,板子總是打在環(huán)保部門的身上。常紀文說,應(yīng)明確專門監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責任和責任追究機制。各級政府環(huán)境保護委員會還應(yīng)當提請政府明確各成員單位的分工監(jiān)管責任。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華近期也參與了環(huán)保領(lǐng)域的政策研討和制定。他表示:“不太贊同環(huán)保大部制改革出現(xiàn)大的環(huán)保部。因為,這樣改革之后,可能會分散環(huán)保部的職能,使其難以在污染治理方面集中精力。”
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