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公車改革的啟示

http://mamafrist.com 2015年09月19日        

如果從1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起,我國的公車改革已經(jīng)進(jìn)行了將近15個(gè)年頭。然而現(xiàn)實(shí)是,迄今為止,這項(xiàng)改革仍然沒有一個(gè)像樣的頭緒。就一個(gè)具體事項(xiàng)(而不是一個(gè)領(lǐng)域)的改革來說,這也許是最漫長(zhǎng)的改革之一。

從某種意義上,也許可以將公車改革看作是代表我國某一類型改革的典型案例,或者是一面鏡子。通過對(duì)這項(xiàng)改革的分析,也許使我們能夠更深入地透視我國體制改革現(xiàn)在所面臨的困境及其所須面對(duì)的問題。甚至我們完全可以將公車改革看作一個(gè)風(fēng)向標(biāo),如果公車改革這樣一項(xiàng)具體而又并不復(fù)雜的改革都無法向前實(shí)質(zhì)性地推進(jìn),那些更為復(fù)雜的、會(huì)觸動(dòng)重大利益關(guān)系的改革也就更加困難了。

公車改革是一項(xiàng)很有特點(diǎn)的改革。大量公車存在的不合理性,其所造成的種種弊端,都是顯而易見的,因而,整個(gè)社會(huì)對(duì)這項(xiàng)改革的共識(shí)是非常高的。至少從公開的言論來看,沒有任何人為這種公車制度的合理性進(jìn)行過辯護(hù)。而且在當(dāng)今世界上,這樣普遍將公車當(dāng)作一定級(jí)別以上官員的身份待遇、到了一定級(jí)別必須乘坐公車上班辦事的國家已經(jīng)沒有幾個(gè)。在2004年,美國國會(huì)議員曾經(jīng)要求對(duì)車輛是否被濫用進(jìn)行調(diào)查,因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù),美國聯(lián)邦政府擁有38萬輛各型公車(其中相當(dāng)一部分是必需的,如警車等),1年公車支出的費(fèi)用高達(dá)17億美元。雖然這個(gè)數(shù)字與我國公車相比可說是小巫見大巫,但社會(huì)輿論卻認(rèn)為這仍然是不能忍受的。一位議員就說:“如果一個(gè)普通家庭知道聯(lián)邦政府買了車卻不使用的話,他們會(huì)感到憤怒的。”因?yàn)樵诿绹裎覀冞@樣普遍的公車私用是很難想象的,公車的浪費(fèi)主要表現(xiàn)在車子買了而不使用上。

但在過去整整30年的改革過程中,我國的公車制度一直沒有受到根本性的觸動(dòng),情況反而是日甚一日。隨著整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入的增加,公車的數(shù)量不但越來越多,車子的檔次也越來越高,甚至越來越豪華。根據(jù)前幾年有關(guān)數(shù)據(jù),當(dāng)時(shí)我國大約共有350萬輛公務(wù)用車。而且即使是在公車改革開始進(jìn)行的這15年中,其數(shù)量仍在以每年20%的速度增加。公車的不合理消費(fèi)已經(jīng)成為各級(jí)財(cái)政支出的沉重負(fù)擔(dān),公車占用了大量的社會(huì)資源。由于我國一直沒有一個(gè)有關(guān)公車消費(fèi)的全面而可靠的數(shù)據(jù),但其開銷的巨大又是一個(gè)從常識(shí)上都能判斷的現(xiàn)實(shí)。早在幾年前,就有我國每年公車消費(fèi)3000億元的說法,如果這個(gè)說法是有根據(jù)的,那么,現(xiàn)在的公車消費(fèi)以及一些地方因公車改革而發(fā)放的“車補(bǔ)”,應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出3000億元這個(gè)數(shù)字。據(jù)此有人指出,中國公車消費(fèi)已經(jīng)超過國家在教育和醫(yī)療方面開支的總和,是國防開支的兩倍。公車的大量存在,不僅不合理地消耗了大量的公共資源,而且造成一系列其他的弊端。據(jù)北京市政協(xié)委員的調(diào)查,2004年4月,北京小客車保有量為135萬輛,其中公車就有36萬輛,占26.7%。雖然公車在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及私家車,但是由于公車出行成本不用個(gè)人負(fù)擔(dān),其使用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私家車,在北京市行駛的車輛中,除了出租車外,公車與私車的比例是4:1,也即每5輛中就有4輛是公務(wù)車,占26.7%的公車卻動(dòng)態(tài)地占有道路資源80%,給道路交通造成了巨大的壓力。

正因?yàn)槿绱?,有關(guān)公車的問題,社會(huì)中議論紛紛,抨擊文章不時(shí)見諸報(bào)端,在每年的兩會(huì)上,改革公車制度也都是重要話題,并且不時(shí)有相關(guān)議案提出。但問題是,議論歸議論,抨擊歸抨擊,提案歸提案,公車改革就是雷聲大雨點(diǎn)小,歷經(jīng)十幾年的時(shí)間,迄今沒有像樣的推進(jìn)。如果說前幾年還有些小打小鬧,這幾年甚至連小打小鬧也沒有了。這樣一項(xiàng)共識(shí)甚高、人心所向的改革為何竟致流產(chǎn)?公車改革從熱議到無疾而終,到底體現(xiàn)的是怎樣一種邏輯?這些問題也許只有放到整個(gè)改革的大背景中去,才能看得清楚。

在評(píng)論中國改革的時(shí)候,特別是與其他國家的改革進(jìn)行比較的時(shí)候,人們經(jīng)常提到這樣一個(gè)判斷,即中國的改革是一種漸進(jìn)式的改革,而中國的改革之所以成功,也就在于采取了漸進(jìn)式改革的模式。在一段時(shí)間里,人們似乎在這個(gè)判斷上找到了中國改革何以成功的謎底。但是隨著時(shí)間的伸延,一些只有在較長(zhǎng)的時(shí)段中才能顯露出來的邏輯和結(jié)果開始慢慢顯露出來。到現(xiàn)在,與此相關(guān)的一些問題也許可以看得更清楚一些了。

首先,中國的改革真的可以完全用漸進(jìn)式改革來概括嗎?現(xiàn)在看來,對(duì)于這個(gè)在若干年前已是定論的問題的答案似乎越來越不確定。不錯(cuò),在過去30年的時(shí)間里,我們可以找出許多漸進(jìn)式改革及其成功的例子,但在這30年的改革史上,越是靠近后半段,越是難以用漸進(jìn)式改革來概括,或者貌似漸進(jìn)但卻是失敗的例子就越多。以這里的公車改革為例,無論如何我們都不能不稱之為漸進(jìn),相關(guān)政策的制定者也總是告誡人們,這樣的改革不能急,只能慢慢來。但結(jié)果卻是這樣的現(xiàn)狀。然而,另外的一些改革,則無論在何種意義上,都不能稱之為漸進(jìn)式改革。比如國企改革中部分職工的失業(yè)下崗,無論是按照時(shí)間標(biāo)準(zhǔn),還是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),或是按照其他的什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量,則都可以稱之為激進(jìn)式改革,甚至可以稱之為相當(dāng)激進(jìn)的改革。這項(xiàng)改革的激進(jìn)與公車改革的漸進(jìn),無疑形成鮮明的對(duì)照。再比如,關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,人們也呼吁了很多年,而且在實(shí)踐中可以看出,沒有這項(xiàng)制度,腐敗現(xiàn)象就不可能得到根本性的遏制,但直到現(xiàn)在為止,有關(guān)方面的回答仍然是“條件還不具備”。而與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所要求的條件較近似的高收入者的收入申報(bào) (確切地說是高收入的工薪階層的收入申報(bào)),卻能夠雷厲風(fēng)行地加以推進(jìn),甚至是當(dāng)年制定政策,而相關(guān)對(duì)象還完全沒有記錄自己當(dāng)年收入準(zhǔn)備的情況下,就立即加以實(shí)施了。

接著的問題就是,為什么有的改革以漸進(jìn)式的方式進(jìn)行,甚至在漸進(jìn)式的名義下煙消云散?而有的改革則是以迅雷不及掩耳之勢(shì),以非常激進(jìn)的方式進(jìn)行?是人們經(jīng)常論證的一些不得不漸進(jìn)的改革條件在起作用?比較一下公車改革和國企改制中的失業(yè)下崗,就可以看得很清楚。與國企改制中的失業(yè)下崗比較起來,公車改革其實(shí)應(yīng)當(dāng)是比較容易的:其一,雖然車在某些情況下是生活必需品,但公車絕不是生活必需品,大部分人不坐公車仍然可以上下班。但對(duì)于失業(yè)下崗人員來說,工作或由工作所獲的那份收入?yún)s是必需的,是“飯碗”。一般地說,不涉及飯碗問題的改革要更容易,而涉及飯碗的改革要更復(fù)雜,推進(jìn)則需更謹(jǐn)慎;其二,公車改革即使是改掉了大量的公車,還有許多替代辦法可以上班辦事,如乘坐出租車,合坐單位公車、自己開私車等。而失業(yè)下崗不但直接意味著相關(guān)人員飯碗的破碎,而且很難找到其他替代或補(bǔ)救辦法。“從頭再來”、“人生豪邁”等說法,不過是局外人的偽豪情。但盡管如此,事實(shí)卻是,更難進(jìn)行的改革卻以最快的速度進(jìn)行了,而相對(duì)容易的改革則推進(jìn)如此艱難。

幾年前我曾寫過一篇文章,題目是《改革:削特權(quán)還是減福利?》,該文指出,在最近這些年,我們改革中出現(xiàn)了一個(gè)明顯的傾向,即凡是涉及減福利的,都非常神速,而凡是涉及削特權(quán)的,都進(jìn)展緩慢。原因何在?就在所涉及的對(duì)象不同。有人說,進(jìn)入1990年代之后改革進(jìn)入困難時(shí)期,是因?yàn)檫@時(shí)的改革要觸動(dòng)利益關(guān)系。其實(shí)這樣的說法過于籠統(tǒng)。利益者,首先要看是誰的利益。失業(yè)下崗觸動(dòng)的不是利益嗎?不但是利益,而且是與生存相聯(lián)系的利益。公車改革當(dāng)然也觸動(dòng)利益,但這種利益顯然談不上是生存利益。而兩種利益的力量對(duì)比卻是不一樣的。就此而言,改革中的更實(shí)質(zhì)問題也許不在于漸進(jìn)還是激進(jìn),而是有無公眾對(duì)改革的參與,公眾的參與能不能影響甚至決定改革的進(jìn)程。在前兩年反思改革時(shí),人們就提出了參與式改革的問題,現(xiàn)在看來,這已經(jīng)是一個(gè)對(duì)改革命運(yùn)攸關(guān)的問題了。

再下來,究竟什么是漸進(jìn)式改革?什么是不改革?漸進(jìn)式改革與不改革區(qū)別的標(biāo)志是什么?人們常常是在激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革之間進(jìn)行爭(zhēng)論,而在這樣的爭(zhēng)論中,對(duì)改革的放棄與漸進(jìn)式改革往往被混為一談。分析公車改革的進(jìn)程,我們大體可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的脈絡(luò):公車改革問題提出,有關(guān)討論或改革思路出現(xiàn),甚至有一些試探性性的方案出臺(tái),但不久,這些方案和思路很快就被束之高閣;公車改革由各個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn),于是五花八門的車改方案競(jìng)相出臺(tái),有的地方把公車拍賣,有的地方把公車組建出租車隊(duì)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)營,并對(duì)公務(wù)員用車實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼,結(jié)果這種公車改革受到普遍的質(zhì)疑;在普遍的質(zhì)疑聲中,公車改革陷于停頓。這里我們需要關(guān)心的一個(gè)問題是,公車改革究竟是漸進(jìn)式改革,還是沒有改革?更進(jìn)一步的問題是,我們?cè)趯?shí)踐上如何來區(qū)分漸進(jìn)式改革與不改革?在這個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題上,我認(rèn)為可以找到一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn),這就是,區(qū)別漸進(jìn)式改革和不改革的具體標(biāo)準(zhǔn),就是看有沒有關(guān)于改革的具體路線圖和時(shí)間表。如果有這種路線圖和時(shí)間表,只是在推進(jìn)的方式上是漸進(jìn)的,我們可以將其稱之為漸進(jìn)式改革;反之,如果沒有具體路線圖和時(shí)間表,而只是告訴我們事情要慢慢來,不能急,我們就更有理由將其看作是一種托辭。而公車改革,在很大程度上只能被看作是后者。

行文至此,我突然想起一件事情。曾經(jīng)有位搞企業(yè)的朋友,很嚴(yán)肅地提醒我,你可千萬不要提倡什么公車改革。我問為什么,他說,公車要真的改掉了,我們的企業(yè)就遭殃了。問及為什么,他說,反正這些官員是要有車子坐的,如果公車改掉了,我們企業(yè)就要準(zhǔn)備很多車子讓這些官員來借。這位朋友的擔(dān)心無疑來自他的經(jīng)驗(yàn)和生活智慧。這個(gè)故事向我們又提出了一個(gè)關(guān)于公車改革,甚至是整個(gè)改革的新問題,即改革的扭曲和走樣變形問題。應(yīng)當(dāng)說,在這個(gè)問題上,公車改革又給了我們足夠的教訓(xùn)。事實(shí)上,在許多地方進(jìn)行的所謂 “貨幣化公車試點(diǎn)改革”中,公務(wù)車改革已經(jīng)成為變相加薪。在某些試點(diǎn)地方,處長(zhǎng)車補(bǔ)甚至達(dá)到農(nóng)村教師工資的6倍。如果有人說,這樣的補(bǔ)償是必要的,那需要反問一句的是:在國企改制中,我們是用這樣的補(bǔ)償邏輯來論證失業(yè)下崗人員嗎?

今年是中國改革開放的30周年。在這樣的一個(gè)歷史的點(diǎn)位上,思想再解放,改革再出發(fā),成為我們必然的選擇。但在新的歷史條件下,改革的新的背景,新的制約條件,也是需要我們正視的。而公車改革,無疑會(huì)在這方面給我們提供許多有益的啟示。

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