從社會(huì)主義制度的基本要求出發(fā)，從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平出發(fā)，只有深化農(nóng)地制度改革，健全、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，才能根除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的阻礙，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障。

    我國(guó)波瀾壯闊的改革歷程率先在農(nóng)村起步并取得突破，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展全局。農(nóng)村“大包干”在30年前打破了農(nóng)業(yè)發(fā)展沉悶停滯局面，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革活躍起來(lái)。農(nóng)村改革30年間不斷深入，領(lǐng)域不斷拓寬，從最初的脫貧致富，到取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了延續(xù)2600多年的“皇糧國(guó)稅”，農(nóng)民真正得到了實(shí)惠，感受到了改革帶來(lái)的好處。實(shí)踐充分證明，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快；農(nóng)地制度改革相對(duì)滯后，探索土地流轉(zhuǎn)新模式迫在眉睫。在新的起點(diǎn)上繼續(xù)解放思想，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的迫切要求。從社會(huì)主義制度的基本要求出發(fā)，從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平出發(fā)，只有深化農(nóng)地制度改革，健全、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，才能根除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的阻礙，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障。

    一 農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的歷史貢獻(xiàn)

    我國(guó)農(nóng)民在1949年前后，經(jīng)過(guò)土地改革分得了屬于自己的土地，當(dāng)時(shí)的農(nóng)地制度是“公益性土地歸國(guó)家所有、經(jīng)營(yíng)性土地歸農(nóng)民所有”二元復(fù)合型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1954年9月頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)、出租、典當(dāng)、抵押等一系列權(quán)利。但1955至1958年間，由于強(qiáng)制推行農(nóng)業(yè)社會(huì)主義集體化改造運(yùn)動(dòng)，我國(guó)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)很快就被剝奪了。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》正式出臺(tái)后，農(nóng)民個(gè)人不再擁有土地，農(nóng)民祖?zhèn)飨聛?lái)的宅基地也被收歸農(nóng)村集體所有。

    20世紀(jì)70年代末、80年代初，安徽小崗村18戶(hù)農(nóng)民搞起了土地“大包干”，由此拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村改革的序幕。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出了實(shí)行改革開(kāi)放的歷史性決策。1982年，中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制取代人民公社，不僅發(fā)展了農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，而且成了當(dāng)時(shí)解放思想的一次垂范，為建立和完善中國(guó)初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了創(chuàng)造性探索。1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度從此被確立為我國(guó)農(nóng)村最基本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度。

    從1982年到1986年，中央連續(xù)發(fā)布關(guān)于農(nóng)村工作的5個(gè)“一號(hào)文件”，基本取向是突破原有的人民公社體制，奠定農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，集中釋放壓抑已久的農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。1982年“一號(hào)文件”解決了“大包干”姓“資”姓“社”的原則問(wèn)題，1983年“一號(hào)文件”將聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確定為“當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)”，1984年“一號(hào)文件”確認(rèn)“承包土地15年不變”，1985年“一號(hào)文件”改統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)為市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從體制上確保了農(nóng)村土地使用權(quán)制度的深入推廣。“交夠國(guó)家的,留夠集體的，剩下都是自己的”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初步保證了農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)。

    農(nóng)村改革發(fā)展使我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，我國(guó)依靠自己的力量穩(wěn)定解決了13億人口吃飯問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，1978至1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出平均每年保持7.7%的增長(zhǎng)速度。1984年與1978年相比，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計(jì)算增長(zhǎng)了42.23%，按照生產(chǎn)函數(shù)估算，其中約有一半來(lái)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制帶來(lái)的生產(chǎn)率提高。若以生產(chǎn)反應(yīng)函數(shù)估計(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度為42.2%，提價(jià)貢獻(xiàn)度為16.0%。從1980年至1985年，農(nóng)民收入年增長(zhǎng)率超過(guò)10%，出現(xiàn)了超常規(guī)增長(zhǎng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度不僅使我國(guó)迎來(lái)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的“黃金時(shí)期”，而且在很短的時(shí)間內(nèi)解決了上億人的溫飽問(wèn)題。農(nóng)村貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到15.1%，成為人類(lèi)消除貧困歷史上的一項(xiàng)奇跡。農(nóng)村之所以發(fā)生翻天覆地的變化，關(guān)鍵是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律性，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)制度的變遷，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，極大地解放了長(zhǎng)期受到壓抑的農(nóng)村生產(chǎn)力，增強(qiáng)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)民收入的高速增長(zhǎng)。

    改革開(kāi)放30年，農(nóng)民生活富裕了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率高了，農(nóng)民的生活方式也發(fā)生了極其深刻的變化。30年實(shí)踐證明，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，為實(shí)現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化做出了巨大貢獻(xiàn)，為戰(zhàn)勝各種困難和風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)大局穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為成功開(kāi)辟中國(guó)特色社會(huì)主義道路、形成中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。30年來(lái)，我們成功地走出了一條在一個(gè)十幾億人口的發(fā)展中大國(guó)擺脫貧困、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的中國(guó)式道路。實(shí)踐充分證明，只有堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題放在首位，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

    二 農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的歷史局限性

    經(jīng)過(guò)30年的改革，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力得到極大解放和發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了歷史性巨變，建立了適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)體制框架。但是，農(nóng)村改革不會(huì)一蹴而就，伴隨農(nóng)村改革步入“深水區(qū)”，改革進(jìn)程依然任重道遠(yuǎn)。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還只是一個(gè)“半截子”產(chǎn)權(quán)改革，并沒(méi)有賦予其出租、抵押、轉(zhuǎn)讓和繼承的權(quán)利；農(nóng)村“大包干”盡管解放了農(nóng)民卻沒(méi)有解放土地，土地產(chǎn)權(quán)未能成為農(nóng)民最重要的家庭金融資產(chǎn)，城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”問(wèn)題日益凸顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距持續(xù)擴(kuò)大。

    現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的歷史局限性主要表現(xiàn)在：

    第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到相應(yīng)的尊重?！稇椃ā?、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”是哪一級(jí)，法律規(guī)定較為含糊。在《憲法》中被籠統(tǒng)界定為集體所有；在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)；而在《農(nóng)業(yè)法》、 《土地管理法》中則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。《憲法》規(guī)定： “農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，其余屬于集體所有。” 《民法通則》(1986) 規(guī)定：“集體所有的土地，依照法律屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有。”《土地管理法》(1998) 則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此造成誰(shuí)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表模糊不清，土地所有權(quán)由誰(shuí)來(lái)行使模糊不清的后果。正是由于作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體所有的土地只有使用權(quán)，而集體土地的所有者不夠明確，使農(nóng)民的利益在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中遭受侵害。有資料顯示，地方政府大約在土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档臋?quán)益分配中得60%至70%，村集體組織得25%至30%，失地農(nóng)民只得到5%至10%，甚至更少。

    第二，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制存在兩大制度缺陷：一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能單項(xiàng)向城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)移，造成了農(nóng)業(yè)耕地資源大量的流失和浪費(fèi)現(xiàn)象；二是農(nóng)村集體土地所有制隱含著土地產(chǎn)權(quán)模糊和集體成員權(quán)利平等的平分機(jī)制，造成了地權(quán)分散化和經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化的趨勢(shì)不斷加劇，嚴(yán)重地影響和制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。集體土地的所有權(quán)不能在不同集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓不得超過(guò)承包期，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地，限制了人們對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

    第三，土地承包權(quán)內(nèi)在的不穩(wěn)定性在于農(nóng)地的集體所有制，限制土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的根源在于土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易制度：2002年頒布的《土地管理法》，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這種限制排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過(guò)程中的議價(jià)權(quán)，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權(quán)利；這種限制不僅不利于盤(pán)活土地的存量，不利于有效利用耕地，還可能造成數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，沒(méi)有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會(huì)保障。2003年頒布的土地承包法，規(guī)定農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居仍可保留原土地的承包權(quán)，進(jìn)入大中城市務(wù)工定居要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。由于土地集體制賦予村民擁有平等的承包權(quán)，土地分配隨人口的變化而變化，單個(gè)的農(nóng)戶(hù)離開(kāi)該地區(qū)就必須放棄集體土地的使用權(quán)，而新增農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)必然要從集體土地重新分配后獲得，不穩(wěn)定性與分散性成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的制度缺陷。