PPP來了我們準(zhǔn)備好了嗎?
過去:豐富的“前PPP”經(jīng)驗
提問:去年10月,李克強總理提出要積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。此后,PPP就成了一個熱詞。各位怎么看這個熱詞?
高存紅:PPP項目對于國信而言不算陌生。2002年,國信作為牽頭顧問,成功完成奧運場館鳥巢的法人招標(biāo)工作,是第一個典型的PPP項目。國信在2004年專門成立了產(chǎn)權(quán)事業(yè)部,專業(yè)從事PPP類項目,已積累了很多經(jīng)驗。
李杭:我們的海外項目較多。我們代理過斯里蘭卡等國的PPP項目。然而,PPP雖然是舶來品,但我仍覺得要在國內(nèi)做好PPP,要學(xué)習(xí)的東西還很多。
提問:PPP在我國廣泛使用與認可是在2013年與2014年前后,在這前后社會與業(yè)界對于PPP的認知發(fā)生了哪些變化?
高存紅:2013年前,PPP這個詞還主要存在于學(xué)界中,在市場中出現(xiàn)的頻率并不高,在實踐中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水嶺。2014年前,PPP項目主要集中在傳統(tǒng)的市政公用領(lǐng)域,如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域,沒有全面普及。2014年之后,國家自上而下地推廣PPP模式,政府部門使用PPP模式的意愿性越來越強烈,使用PPP模式的項目越來越多,PPP模式的市場環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。
提問: PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等項目類型呢?
丁紅偉:相較其他項目類型,PPP模式有三個明顯的特征。一是涉及政府、社會資本、代理機構(gòu)、咨詢公司等多方機構(gòu),二是所需知識領(lǐng)域相對廣泛,產(chǎn)業(yè)、政策、投融資、法律、財務(wù)、工程管理、招投標(biāo)等都有所涉及,三是從前期的項目識別、評估、準(zhǔn)備,到談判簽約、建設(shè)以至運營、移交,整個過程復(fù)雜漫長,在國內(nèi)缺少成功的經(jīng)驗可以借鑒。
提問:國外對于PPP模式的理念與實施方案,與國內(nèi)具有哪些差別?
岳小川:PPP在中國提出的大背景是解決地方政府的債務(wù)。PPP是國外引進的概念,從國外PPP的實踐來看,并不是用于從解決債務(wù),而是解決公立機構(gòu)在工程采購中的機制僵化問題。如果引入社會資本,將極大提高效率。以挪威為例,挪威的公路大部分都是免費公路,部分公路建設(shè)是采用PPP模式。在國內(nèi),免費公路很難實行PPP模式,因為缺乏回收資本的盈利模式,而在挪威PPP模式的公路都是政府主導(dǎo)把資金返還給社會資本,社會資本的盈利模式依靠政府資金,而不是依靠收費。而PPP模式在挪威也廣泛施行,除了公路、水廠、垃圾場以外,包括醫(yī)院、消防隊、養(yǎng)老院、監(jiān)獄都有運用。但挪威應(yīng)用PPP模式的著眼點和中國不同,他們看重的是PPP模式帶來的管理效果,而不是解決資金問題。
現(xiàn)在:面臨法律與實務(wù)等多重問題
兩法適用性問題難界定
提問:看來,不少代理機構(gòu)在PPP政策出臺之前,就有豐富的相關(guān)項目經(jīng)驗??梢哉f,這樣的公司天然帶有PPP基因。這是否意味著這些公司做起PPP項目來駕輕就熟?
丁紅偉:實踐中,我最困惑的是兩法適用性問題。政府采購法實施條例和招標(biāo)投標(biāo)法實施條例基本劃清了兩法在單一類采購中的界限,但是PPP項目多是既包含貨物、服務(wù),又包含工程的復(fù)合型招商。我們代理的北京興延高速公路政府與社會資本合作(PPP)項目是財政部第二批PPP示范項目名單中的一個項目,就是這樣的情形,希望各位能幫我解答。
岳小川: PPP項目在政府采購法律體系中被視為服務(wù)類項目,國際上通行做法PPP都是屬于政府采購。前財政部政府采購管理辦公室主任王瑛曾指出,按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法,因為PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進行的一種特殊采購活動,屬于政府采購范疇,應(yīng)當(dāng)被納入政府采購監(jiān)管體系。國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式,并將其納入政府采購制度監(jiān)管,而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國和世界銀行等國際組織和有關(guān)國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則。
郎迎晨:我也遇到了類似的法律適用性問題。一些項目,業(yè)主希望作為PPP項目走程序,但是監(jiān)管部門要求我們走政府購買服務(wù)程序。
馬明德:目前,關(guān)于PPP的規(guī)定,幾乎都是各個部委出臺的規(guī)范性文件。借此平臺,我呼吁PPP相關(guān)政策能夠從法律層面進行頂層設(shè)計,以實現(xiàn)PPP政策在法律層面的穩(wěn)定性與適用性,減少模糊的邊界。從實務(wù)操作的角度看代理機構(gòu)開展PPP業(yè)務(wù),代理機構(gòu)須認真甄別項目究竟是不是PPP項目。代理機構(gòu)可以根據(jù)招標(biāo)主體來判斷,PPP項目的主體應(yīng)當(dāng)是政府部門,而不是國有企業(yè)。
配套資源與政策建設(shè)滯后
提問:感謝馬律師。各位在PPP實操中還遇到過哪些問題?
丁紅偉:工作中還會遇到評審專家稀缺的問題。PPP專家在我國公布的政府采購評審專家?guī)炖餂]有列項,因此通過抽取的方式抽出來的專家不一定專業(yè),還需要聘請或其他方式來產(chǎn)生。
岳小川:除了招標(biāo),我們公司還做PPP項目的咨詢業(yè)務(wù)。目前,咨詢程序、咨詢機構(gòu)庫監(jiān)管要求等相關(guān)政策尚未建立完善。我們呼吁,咨詢業(yè)的監(jiān)管應(yīng)尊重市場規(guī)律,依法監(jiān)管,避免各自為政,避免越權(quán)監(jiān)管。
后續(xù)采購是否招標(biāo)
提問:在工程采購的PPP模式中,確立了社會資本之后,后續(xù)工程還需不需要進行招標(biāo)?
岳小川:按照目前法律法規(guī)的要求,PPP項目一般都是關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等公眾利益,PPP項目確定了投資人以后,都要進行后續(xù)的工程承包、供貨、服務(wù)都要進行依法招標(biāo)。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例規(guī)定,通過招標(biāo)方式確立的社會資本和投資人,如果自己有承擔(dān)工程施工、工程供貨的能力,可以自行承擔(dān)。如果社會資本是一家建設(shè)單位中標(biāo),同時又有相應(yīng)的資質(zhì),相關(guān)的工作可以不再進行招標(biāo)。如果不是通過招標(biāo)方式,采用的是競爭性談判確立的社會資本,這個社會資本恰好是工程單位,具有工程總承包的特級資質(zhì),那么該工程還有通過招標(biāo)方式另外選。這也反映出一個問題,就是選擇確立社會資本的方式的時候,要考慮到后續(xù)工程承包的力度很大。
未來:人才是關(guān)鍵
提問:剛才我們談了很多PPP項目實施中遇到的問題,這些因素是否會讓各位放棄PPP市場?
郎迎晨:我們公司看好這塊市場,今天來,就是來學(xué)習(xí),為以后進軍PPP市場做準(zhǔn)備。
張書玲:我們公司初涉了一些PPP項目的招標(biāo)代理環(huán)節(jié),我們深感,如果要往咨詢的方向拓展業(yè)務(wù),還需要積累更多人才和更廣泛的社會資源。
丁紅偉:難度肯定是有。一些業(yè)界同仁曾經(jīng)表示過,在平時接觸的PPP項目中,常常因為缺少相應(yīng)資源,導(dǎo)致前期咨詢工作和后期管理工作不能完成,而是委托其他公司負責(zé)。對于代理機構(gòu)來說,業(yè)務(wù)很多,后備資源卻不能及時到位。因此迫切希望業(yè)內(nèi)能實現(xiàn)資源的整合利用,搭建起一個立體性、全方位綜合服務(wù)平臺,建立起“培訓(xùn)+咨詢+資本+資源”PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù),實現(xiàn)資源對接。
岳小川:PPP不止是一場婚禮,更是一世婚姻。PPP時代,代理機構(gòu)再也不能繼續(xù)走以前只注重程序的老路了,而要專向咨詢型專業(yè)化道路。2013年,財政部推廣PPP政府采購管理之后,代理機構(gòu)的角色從招標(biāo)代理機構(gòu)向咨詢機構(gòu)轉(zhuǎn)型,這種咨詢不光是招標(biāo)、采購程序,而是招標(biāo)方案、成本核算、法律風(fēng)險、合同條款等全方位的咨詢。在代理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型中,政府采購是PPP中較為核心的工作,代理機構(gòu)想要在PPP市場中有廣闊作為,除了要深耕政府采購領(lǐng)域外,還要招攬法律、技術(shù)財務(wù)各方面的人才。即使具備咨詢服務(wù)的大型綜合性代理公司同樣也需要聘請各方專家,組合各方資源。
王釗:我同意岳總的觀點。PPP項目對廣大代理機構(gòu)而言既是機遇也是挑戰(zhàn)。市場廣闊,前景良好,如何在PPP熱潮中把握機會,提升服務(wù)能力,實現(xiàn)由程序型服務(wù)向復(fù)合創(chuàng)新型高端服務(wù)發(fā)展是關(guān)鍵所在。目前,很多地方政府都有開展PPP項目的意愿,如企業(yè)能有效幫助地方政府開發(fā)項目、提供咨詢、引入社會資本,就一定可以在PPP領(lǐng)域占得一席之地。從這個角度講,開展PPP業(yè)務(wù)應(yīng)該更重視人的價值,需要綜合性素質(zhì)人才。
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