過去：豐富的“前PPP”經(jīng)驗

提問：去年10月，李克強總理提出要積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。此后，PPP就成了一個熱詞。各位怎么看這個熱詞?

高存紅：PPP項目對于國信而言不算陌生。2002年，國信作為牽頭顧問，成功完成奧運場館鳥巢的法人招標(biāo)工作，是第一個典型的PPP項目。國信在2004年專門成立了產(chǎn)權(quán)事業(yè)部，專業(yè)從事PPP類項目，已積累了很多經(jīng)驗。

李杭：我們的海外項目較多。我們代理過斯里蘭卡等國的PPP項目。然而，PPP雖然是舶來品，但我仍覺得要在國內(nèi)做好PPP，要學(xué)習(xí)的東西還很多。

提問：PPP在我國廣泛使用與認可是在2013年與2014年前后，在這前后社會與業(yè)界對于PPP的認知發(fā)生了哪些變化?

高存紅：2013年前，PPP這個詞還主要存在于學(xué)界中，在市場中出現(xiàn)的頻率并不高，在實踐中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水嶺。2014年前，PPP項目主要集中在傳統(tǒng)的市政公用領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，沒有全面普及。2014年之后，國家自上而下地推廣PPP模式，政府部門使用PPP模式的意愿性越來越強烈，使用PPP模式的項目越來越多，PPP模式的市場環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。

提問： PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等項目類型呢?

丁紅偉：相較其他項目類型，PPP模式有三個明顯的特征。一是涉及政府、社會資本、代理機構(gòu)、咨詢公司等多方機構(gòu)，二是所需知識領(lǐng)域相對廣泛，產(chǎn)業(yè)、政策、投融資、法律、財務(wù)、工程管理、招投標(biāo)等都有所涉及，三是從前期的項目識別、評估、準(zhǔn)備，到談判簽約、建設(shè)以至運營、移交，整個過程復(fù)雜漫長，在國內(nèi)缺少成功的經(jīng)驗可以借鑒。

提問：國外對于PPP模式的理念與實施方案，與國內(nèi)具有哪些差別?

岳小川：PPP在中國提出的大背景是解決地方政府的債務(wù)。PPP是國外引進的概念，從國外PPP的實踐來看，并不是用于從解決債務(wù)，而是解決公立機構(gòu)在工程采購中的機制僵化問題。如果引入社會資本，將極大提高效率。以挪威為例，挪威的公路大部分都是免費公路，部分公路建設(shè)是采用PPP模式。在國內(nèi)，免費公路很難實行PPP模式，因為缺乏回收資本的盈利模式，而在挪威PPP模式的公路都是政府主導(dǎo)把資金返還給社會資本，社會資本的盈利模式依靠政府資金，而不是依靠收費。而PPP模式在挪威也廣泛施行，除了公路、水廠、垃圾場以外，包括醫(yī)院、消防隊、養(yǎng)老院、監(jiān)獄都有運用。但挪威應(yīng)用PPP模式的著眼點和中國不同，他們看重的是PPP模式帶來的管理效果，而不是解決資金問題。

現(xiàn)在：面臨法律與實務(wù)等多重問題

兩法適用性問題難界定

提問：看來，不少代理機構(gòu)在PPP政策出臺之前，就有豐富的相關(guān)項目經(jīng)驗?？梢哉f，這樣的公司天然帶有PPP基因。這是否意味著這些公司做起PPP項目來駕輕就熟?

丁紅偉：實踐中，我最困惑的是兩法適用性問題。政府采購法實施條例和招標(biāo)投標(biāo)法實施條例基本劃清了兩法在單一類采購中的界限，但是PPP項目多是既包含貨物、服務(wù)，又包含工程的復(fù)合型招商。我們代理的北京興延高速公路政府與社會資本合作(PPP)項目是財政部第二批PPP示范項目名單中的一個項目，就是這樣的情形，希望各位能幫我解答。

岳小川： PPP項目在政府采購法律體系中被視為服務(wù)類項目，國際上通行做法PPP都是屬于政府采購。前財政部政府采購管理辦公室主任王瑛曾指出，按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法，因為PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇，應(yīng)當(dāng)被納入政府采購監(jiān)管體系。國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國和世界銀行等國際組織和有關(guān)國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則。

郎迎晨：我也遇到了類似的法律適用性問題。一些項目，業(yè)主希望作為PPP項目走程序，但是監(jiān)管部門要求我們走政府購買服務(wù)程序。

馬明德：目前，關(guān)于PPP的規(guī)定，幾乎都是各個部委出臺的規(guī)范性文件。借此平臺，我呼吁PPP相關(guān)政策能夠從法律層面進行頂層設(shè)計，以實現(xiàn)PPP政策在法律層面的穩(wěn)定性與適用性，減少模糊的邊界。從實務(wù)操作的角度看代理機構(gòu)開展PPP業(yè)務(wù)，代理機構(gòu)須認真甄別項目究竟是不是PPP項目。代理機構(gòu)可以根據(jù)招標(biāo)主體來判斷，PPP項目的主體應(yīng)當(dāng)是政府部門，而不是國有企業(yè)。

配套資源與政策建設(shè)滯后

提問：感謝馬律師。各位在PPP實操中還遇到過哪些問題?

丁紅偉：工作中還會遇到評審專家稀缺的問題。PPP專家在我國公布的政府采購評審專家?guī)炖餂]有列項，因此通過抽取的方式抽出來的專家不一定專業(yè)，還需要聘請或其他方式來產(chǎn)生。

岳小川：除了招標(biāo)，我們公司還做PPP項目的咨詢業(yè)務(wù)。目前，咨詢程序、咨詢機構(gòu)庫監(jiān)管要求等相關(guān)政策尚未建立完善。我們呼吁，咨詢業(yè)的監(jiān)管應(yīng)尊重市場規(guī)律，依法監(jiān)管，避免各自為政，避免越權(quán)監(jiān)管。

后續(xù)采購是否招標(biāo)

提問：在工程采購的PPP模式中，確立了社會資本之后，后續(xù)工程還需不需要進行招標(biāo)?

岳小川：按照目前法律法規(guī)的要求，PPP項目一般都是關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等公眾利益，PPP項目確定了投資人以后，都要進行后續(xù)的工程承包、供貨、服務(wù)都要進行依法招標(biāo)。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例規(guī)定，通過招標(biāo)方式確立的社會資本和投資人，如果自己有承擔(dān)工程施工、工程供貨的能力，可以自行承擔(dān)。如果社會資本是一家建設(shè)單位中標(biāo)，同時又有相應(yīng)的資質(zhì)，相關(guān)的工作可以不再進行招標(biāo)。如果不是通過招標(biāo)方式，采用的是競爭性談判確立的社會資本，這個社會資本恰好是工程單位，具有工程總承包的特級資質(zhì)，那么該工程還有通過招標(biāo)方式另外選。這也反映出一個問題，就是選擇確立社會資本的方式的時候，要考慮到后續(xù)工程承包的力度很大。

未來：人才是關(guān)鍵

提問：剛才我們談了很多PPP項目實施中遇到的問題，這些因素是否會讓各位放棄PPP市場?

郎迎晨：我們公司看好這塊市場，今天來，就是來學(xué)習(xí)，為以后進軍PPP市場做準(zhǔn)備。

張書玲：我們公司初涉了一些PPP項目的招標(biāo)代理環(huán)節(jié)，我們深感，如果要往咨詢的方向拓展業(yè)務(wù)，還需要積累更多人才和更廣泛的社會資源。

丁紅偉：難度肯定是有。一些業(yè)界同仁曾經(jīng)表示過，在平時接觸的PPP項目中，常常因為缺少相應(yīng)資源，導(dǎo)致前期咨詢工作和后期管理工作不能完成，而是委托其他公司負責(zé)。對于代理機構(gòu)來說，業(yè)務(wù)很多，后備資源卻不能及時到位。因此迫切希望業(yè)內(nèi)能實現(xiàn)資源的整合利用，搭建起一個立體性、全方位綜合服務(wù)平臺，建立起“培訓(xùn)+咨詢+資本+資源”PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，實現(xiàn)資源對接。

岳小川：PPP不止是一場婚禮，更是一世婚姻。PPP時代，代理機構(gòu)再也不能繼續(xù)走以前只注重程序的老路了，而要專向咨詢型專業(yè)化道路。2013年，財政部推廣PPP政府采購管理之后，代理機構(gòu)的角色從招標(biāo)代理機構(gòu)向咨詢機構(gòu)轉(zhuǎn)型，這種咨詢不光是招標(biāo)、采購程序，而是招標(biāo)方案、成本核算、法律風(fēng)險、合同條款等全方位的咨詢。在代理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型中，政府采購是PPP中較為核心的工作，代理機構(gòu)想要在PPP市場中有廣闊作為，除了要深耕政府采購領(lǐng)域外，還要招攬法律、技術(shù)財務(wù)各方面的人才。即使具備咨詢服務(wù)的大型綜合性代理公司同樣也需要聘請各方專家，組合各方資源。

王釗：我同意岳總的觀點。PPP項目對廣大代理機構(gòu)而言既是機遇也是挑戰(zhàn)。市場廣闊，前景良好，如何在PPP熱潮中把握機會，提升服務(wù)能力，實現(xiàn)由程序型服務(wù)向復(fù)合創(chuàng)新型高端服務(wù)發(fā)展是關(guān)鍵所在。目前，很多地方政府都有開展PPP項目的意愿，如企業(yè)能有效幫助地方政府開發(fā)項目、提供咨詢、引入社會資本，就一定可以在PPP領(lǐng)域占得一席之地。從這個角度講，開展PPP業(yè)務(wù)應(yīng)該更重視人的價值，需要綜合性素質(zhì)人才。