環(huán)境執(zhí)法,垂直管理更要立體施治
在開展省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革時,需要同時健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制,引入公眾問責(zé)機(jī)制。
“十三五”規(guī)劃建議提出,實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎(chǔ)上,環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革,引發(fā)了社會的熱議。
在此之前,我國環(huán)境執(zhí)法體制通常被認(rèn)為具有部門性和地方性的特點(diǎn)。人員由地方任命,財政也來源于地方,因此執(zhí)法隊(duì)伍在實(shí)踐中往往偏向于對本地政府負(fù)責(zé),很難真正做到對法律和生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。而上級部門由于缺乏有效的監(jiān)督手段,通常難以克服地方保護(hù)主義。落馬的山西省環(huán)境保護(hù)廳原廳長劉向東,曾把地方環(huán)境保護(hù)部門比作貓,把違法企業(yè)比作老鼠,認(rèn)為地方政府養(yǎng)的“貓”能不能捉耗子、捉幾只“是由政府說了算,不是環(huán)保部門說了算”??梢?,探索建立相對獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度,是克服地方保護(hù)主義的關(guān)鍵所在。
黨的十八屆三中全會提出“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”,今年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提出了行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督查等生態(tài)文明體制改革的新方式。為了落實(shí)這些改革要求,“十三五”規(guī)劃建議提出省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。管理方式的變化,正是針對現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題,落實(shí)中央有關(guān)生態(tài)文明體制改革精神的具體舉措,具有現(xiàn)實(shí)性、針對性、合理性和邏輯上的前后一致性。
進(jìn)一步細(xì)化制度設(shè)計,首先應(yīng)解決好治標(biāo)與治本的問題。在經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期,垂直監(jiān)督可以一定程度遏制地方保護(hù)主義,提高監(jiān)管的效率,同時還需要找準(zhǔn)癥結(jié)、標(biāo)本兼治。按照三中全會精神,環(huán)境治理體系和環(huán)境治理基礎(chǔ)制度,不只包括環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法,還包括市場機(jī)制和社會參與。今年9月中央印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出,構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系,著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。因此,在開展環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革時,需要同時健全市場調(diào)節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制,引入并強(qiáng)化公眾問責(zé)機(jī)制,使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問責(zé),增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨(dú)立性。
其次,改革過程中還要解決好垂直與屬地的問題。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是經(jīng)濟(jì)社會生活的“副產(chǎn)品”,解決環(huán)境問題,必須把經(jīng)濟(jì)社會生活的管理作為抓手才有好效果。經(jīng)濟(jì)社會生活的管理權(quán)限大多在于屬地的政府,因此,環(huán)境監(jiān)管不能忽視屬地政府的屬地責(zé)任。在環(huán)境監(jiān)管中,屬地管理和體現(xiàn)監(jiān)管獨(dú)立性的環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法,并不是非此即彼的關(guān)系,而應(yīng)該是相互補(bǔ)充的關(guān)系。改革之后,縣級環(huán)保局將不再單設(shè),而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu),那么是否還需強(qiáng)調(diào)縣級人民政府的屬地負(fù)責(zé)作用,以及縣級人民政府利用什么機(jī)構(gòu)來進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管,需要認(rèn)真研究。環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的相應(yīng)條款,也需要適當(dāng)調(diào)整。
此外,依據(jù)中央相關(guān)文件要求,有必要開展新一輪環(huán)境保護(hù)事權(quán)改革,大力下放一些行政許可和監(jiān)管事權(quán),既維護(hù)好地方的積極性,也發(fā)揮地方的監(jiān)管責(zé)任。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制,提高環(huán)境監(jiān)管體系的有效性。
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